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　　2013年11月份保监会相继印发了《保险稽查审计指引》第1号至第5号，2013年内还将印发其余3个指引。《指引》的颁布是保监会加强稽查审计制度建设、改善稽查审计监督服务、促进行业又好又快发展的一个重要举措。会[*{a}*]高度重视这项工作，项俊波主席专门为《指引》作序，提出了殷切希望和明确要求。时任保监会副主席杨明生同志亲自组织指导编写工作，并参与了《指引》审定的全过程。我们专门召开视频会议，对贯彻落实工作进行部署。刚才裴光同志介绍了《指引》的有关情况，下面我讲三点意见。

 

　　一、充分认识《指引》颁布的重要意义

 

　　作为一项基础制度，《指引》的颁布，标志着保险稽查审计工作走上了制度化、规范化、标准化的轨道。

 

　　（一）颁布《指引》是防范化解风险的迫切需要。近些年来，我国保险业保持了持续快速发展的势头，市场规模迅速扩大，各类主体迅速增加，机构种类越来越多，业务结构越来越复杂，承保覆盖面越来越广，社会影响越来越大，已逐步成为经济的助推器和社会的稳定器。但是伴随着保险业的发展壮大，信用风险、市场风险、操作风险等各类风险也在不断滋生和积聚。从初步掌握的情况看，当前保险市场风险主要表现在：一是恶性价格竞争、违规套取资金“拼抢”市场、委托无资格机构和个人销售保险等违规问题依然突出。2011年，保监会全系统检查共发现多家机构存在这类问题，涉及金额数亿元。二是新的风险点也在产生。一方面是传统的风险有了新的表现形式。如电销、网销等新型销售渠道发展迅速，销售误导风险更加复杂隐蔽。另一方面是新的领域出现了新的风险点。如受托管理企业年金等表外业务，以及经办社会保险、提供健康管理服务等非传统业务领域的风险逐步显现。三是案件风险形势严峻。2011年保险业案件数量、涉案金额、涉案人数虽然出现了下降趋势，但是大案要案仍呈高发态势，新发生百万元以上案件同比增长了8%，案件涉及多个业务环节、绝大部分地区和半数以上的公司，就连通常认为内控较好的一些外资保险公司也接连发生了多起大案。四是保险欺诈犯罪风险比较严重。不仅涉及多个业务领域，而且在个别地方、个别领域形成了诈骗保险金的“产业链”。五是资产管理风险不容忽视。如个别公司未经批准违规投资关联方股票，并造成重大损失等。这些风险的存在，侵害了公司和消费者的利益，扰乱了市场秩序，损害了行业的社会形象。

 

　　从经济学和管理学的角度看，风险管理的方法有多种，其中稽查审计处于极为重要、特殊的地位。国际内部审计师协会关于内部审计定义中有这样的描述，内部审计“通过一套系统、规范的方法，来评价和改进风险管理及控制、治理过程的效果”。从国内外实践来看，稽查审计已成为企业全面风险管理体系不可或缺的重要组成部分。首先，稽查审计可以为决策提供可靠的数据和信息，全面分析、评估现在及将来的风险，有利于增强风险防范工作的科学性、预见性。其次，在风险爆发后，把问题查深查透、处罚纠正违法违规行为，有利于及时控制、处置风险。第三，通过事后分析原因、总结经验教训，提出管理建议，堵塞管控漏洞，有利于减少乃至杜绝类似风险的再次发生。稽查审计被称为具有预防、揭示和抵御风险的“免疫系统”。

 

　　《指引》的颁布，有利于充分发挥稽查审计防范化解风险的积极作用。一方面，《指引》基于风险导向的方法论，涵盖了保险机构经营管理的主要风险领域和关键控制环节，明确了稽查审计工作的操作规范、流程管理、质量控制、技术方法等基本要求，对稽查审计人员迅速、高效地揭示问题和防范风险具有较强的指导作用，有利于风险的早发现、早预警、早处置。另一方面，《指引》在程序方法上注重在做好事后监督的同时，从强化事前、事中监督等方面入手，引导稽查审计充分发挥预防、矫正、补救方面的作用，有利于突出重点，健全风险预警的网线，筑牢风险防范的防线。此外，《指引》既作为保险机构内部审计的基本规范，又是保险稽查的重要指导，有利于将内部审计与外部监管协调起来，形成合力。

 

　　（二）颁布《指引》是强化内控、提升执行力的需要。当前，以《保险法》为核心、以行政法规和部门规章为主体、以规范性文件为补充，基本覆盖保险经营和保险监管主要领域的保险法律法规、监管制度体系已经初步建立，保险经营和监管基本实现了有法可依。各公司的内控制度体系也已初步建立，公司治理、业务、财务等方面的规章制度都已较为完整，公司经营管理基本实现了有章可循。但是从执行情况来看，有章不循、执行力层层递减等问题还较突出，不少公司、个人把行业积弊当成惯例，对监管要求和公司制度置若罔闻，违规、越权、不按程序操作等行为屡见不鲜。产生这些问题的原因很复杂，但稽查审计制度不健全，工作不深入，甚至流于形式，未能有效发挥监督制衡作用，也是一个重要原因。例如，2009年至今，保监会稽查局调查处理的多起重大案件中，有的公司审计对违规问题视而不见，对违规行为当事人不敢处理、不会处理，使问题得不到解决，风险得不到处置，最终形成案件。

 

　　国际保险监督官协会《公司治理报告文件》指出，内部审计可以为董事会有关保险公司内控、政策、操作和报告流程的遵循性、充分性、有效性提供合理保证。一般认为，内部审计是“一项独立、客观的咨询活动，用于改善机构的运作并增加其价值”，主要有两方面职能：一是监督职能，通过监督公司经营管理活动是否严格遵循法律法规、监管规定及公司内部管理制度，有效推动公司强化内控，提升制度执行力和经营管理水平。二是评价职能，通过系统评估公司内控管理水平，查找管控漏洞，并通过整改和后续跟踪以堵塞漏洞，促进公司形成持续改进、不断自我完善的“倒逼机制”。评价职能体现了内部审计为促进公司实现战略目标、增进公司价值提供附加值服务的功能。在这方面，有的公司已有成功的先例。近几年很多保险机构的经营管理实践反复证明，稽查审计力度越大，制度执行力就越强，内控就越有效。

 

　　《指引》的颁布，有利于充分发挥稽查审计对于强化执行力、完善内控的重要作用。一方面，《指引》是稽查审计工作的基本要求，有利于扩大稽查审计的覆盖面，增加广度和深度，创新方式方法，提升质量和水平，真正发挥监督、评价职能。另一方面，《指引》还可以作为合规、风控、财务等其他相关工作的重要参考，有利于整合各方力量，全面梳理内控薄弱环节并采取措施加以改进。

 

　　（三）颁布《指引》是提升稽查审计有效性的需要。2008年以来，保监会设立了稽查局，会机关与各保监局成立了稽查工作委员会，28个保监局陆续成立了稽查处，全系统稽查工作不断加强。与此同时，各保险公司也逐步认识到审计工作的重要性，陆续建立了与其治理结构、管控模式、业务性质和规模相适应，费用预算、业务管理和工作考核等相对独立的内部审计体系。但是从总体上看，保险稽查审计工作与行业快速发展的要求相比、与管理决策层的期望相比，还存在很大的差距，突出表现在：一是制度标准不健全。国际保险监督官协会《有效保险监管原则》指出：制定和实施审计专业标准和道德标准，是有效保险监管的前提之一。这些年我们在这方面做了很多工作，但标准缺失仍然是我国保险稽查审计面临的突出问题之一。二是认识不正确。不少人仍然将稽查审计放在业务发展的对立面，认为稽查审计只会阻碍业务发展，配合态度消极，反映问题避重就轻，不能正确对待稽查审计监督。三是人才缺乏。稽查审计工作涵盖保险机构经营管理的各个领域和各个环节，需要从业人员了解审计、财务、投资、管理等多方面的知识，政策性、技术性、专业性、综合性很强，稽查审计人才、尤其是有经验的人才还比较缺乏。四是手段落后。目前大多数公司审计方法还停留在手工查账、人工核对等操作层面，仅有少数公司开发了专门的审计软件，信息化水平很低。此外，稽查审计工作还存在独立性与客观性不强、覆盖面低、质量和效率总体不高等诸多问题。

 

　　与此同时，稽查审计工作面临日益严峻的外部挑战。首先，保险行业运用的信息技术快速发展，法律、会计、监管等方面的新规定、新政策不断推出，人们对稽查审计的期望和要求也越来越高。其次，2010年保监会下发《保险机构案件责任追究指导意见》后，保险机构发生案件的，根据“一案多问”原则，不仅需要对直接责任人员进行责任追究，同时对未尽职尽责而对案件发生具有间接责任的稽查审计人员也要进行问责。稽查审计面临的职业风险在不断增加。这些挑战迫切要求我们建立健全保险稽查审计的制度标准，不断加强和改进稽查审计工作。

 

　　《指引》的颁布，形成了统一的稽查审计规范标准，有利于我们应对挑战，科学界定保险稽查审计工作所应遵循的原则和执行标准，有利于规范保险稽查审计工作，提升稽查审计人员的能力和工作水平，有利于树立稽查审计的权威和形象，提升稽查审计的有效性，进而实现增进公司价值、促进公司和行业科学健康发展的目的。

 

　　二、准确把握《指引》的丰富内涵

 

　　《指引》首次构建了比较完整、统一的保险稽查审计制度体系。从层面看，既有居于*9层面、统领整个体系的基本指引，又有居于第二层面、针对性强的具体业务指引；从类别看，既有普遍适用的一般业务指引，又有兼顾特色的专项业务指引；从内容看，从过去偏重稽查审计保险业务的指引，扩展到稽查审计公司治理、资金运用等所有资产负债业务领域的指引；从各项指引间的有机联系看，环环紧扣，衔接有序，规定一致，保证了《指引》体系的协调统一。可以说，《指引》覆盖了保险机构的各项经济业务，填补了我国保险稽查审计制度标准的空白。领会《指引》内涵，重点要把握好以下三个方面：

 

　　（一）《指引》是保险稽查审计工作发展到一定阶段的产物。从历史来看，审计是市场经济发展到一定阶段、社会分工不断深化的产物。随着合伙制企业、股份制企业的出现，所有权和经营权开始分离，从而产生了委托代理关系，基于经营管理和控制的需求，为保障所有者的利益，客观上需要有独立的第三方对企业进行监督检查，审计因此而产生并且成为一项专门的职业。随着社会发展和企业规模的不断扩大，审计的专业程度也不断提高、分工进一步细化，出现了国家审计、外部注册会计师审计、内部审计等分支。进入现代社会，尤其在市场经济条件下，审计已经成为企业不可或缺的重要管理手段之一。保险机构首先是一个企业，保险机构的审计也是企业经营管理的重要手段之一。近年来，各保险机构从原来未设立单独审计，到设置专职审计岗位，后来又陆续成立了专门的内部审计部门，审计体制机制逐步建立健全。保险稽查是外部机构对保险机构依法开展监督检查，也是从无到有，逐步发展起来的。可以说保险稽查审计工作是保险业发展到一定阶段的必然产物。随着行业的持续快速发展，人们对稽查审计认识不断深化，观念逐步转变，对稽查审计工作的期望也越来越高，行业进一步发展客观上也对稽查审计工作提出了更多、更高的要求。

 

　　《指引》通过全面分析稽查审计工作面临的形势，在诸多方面做出了转变和调整：首先，要求审计目标从传统的防弊纠错、降低委托代理成本，逐步转变到为企业达到战略目标、增加价值而服务。其次，要求审计的内容、领域不断拓宽，从以往仅关注财务真实性、业务合规性，向资金运用、反洗钱、内控乃至全面风险管理、战略管理等各个领域延伸。再次，要求审计的广度和深度不断增加，从注重查找单个、局部风险，逐步转向注重分析普遍性、全局性的风险，从制度机制、企业整体价值等角度查找深层次原因并提出解决建议，并且注重利用审计结果为经济绩效评估、管理决策提供附加值服务。另外，《指引》特别注重稽查审计能力建设，强调和重视审计质量控制、考核评价等对稽查审计人员本身的监督工作，以促进稽查审计工作水平的提升。《指引》是保险稽查审计工作发展到一定阶段的产物，适应了行业深化改革、转型发展的新形势新要求，可以说是应运而生。

 

　　（二）《指引》构筑了保险稽查审计制度框架体系。首先，《指引》适用于不同种类、不同层级的保险机构，涉及各个领域、各类业务，明确了计划准备、现场实施、报告处理和后续审计等各个阶段的操作规范，填补了空白，夯实了基础，使稽查审计实务操作基本实现了有章可循。其次，《指引》从应用的角度出发，参考了国内外理论研究成果，充分考虑实践发展趋势，适度前瞻，指导[*{c}*]实践。例如，借鉴国际内部审计师协会《国际内部审计专业实务标准》，在基本原则上，并不片面强调独立性，而是将独立性和客观性并重作为一条基本原则。再如，适应目前一些公司内部审计的集中管控，甚至单独成立审计子公司或内部审计外包的发展趋势，在审计管理组织架构等内容上做出了灵活的安排。此外，《指引》是一个开放的体系，随着保险机构类型、业务种类、服务对象和领域的不断拓宽，稽查审计制度框架体系也会不断充实和完善，《指引》的内容也将得到丰富、得到更新。

 

　　（三）《指引》既体现了全面性、合规性、技术性、操作性的原则，又有一定的理论性。一是全面性。《指引》要求稽查审计领域扩展到财务、公司治理和内控、财产保险、人身保险、再保险、资金运用、反洗钱等各类业务，力求全面覆盖保险机构的经济业务和交易行为。二是合规性。依法合规是保险机构经营的基本要求，《指引》设定的稽查审计内容力求全面反映刑法、公司法、反洗钱法、保险法等相关法律法规、监管规定的内容，以及行业自律、公司内控的基本要求，以确保公司依法合规、规范经营。三是技术性。《指引》参考了内部审计的理论和实践经验，结合保险稽查审计工作实际，介绍了数据计量分析、指标测算、计算机辅助审计等技术方法，具有较高的技术含量。四是操作性。《指引》结合案例，贴近实践，通俗易懂，易于上手，便于操作，即使是尚不具备理论知识和实践经验的稽查审计人员，也能够按照《指引》设定的操作步骤，把工作比较顺利地开展起来。同时，《指引》简要梳理了稽查审计工作涉及的金融、保险、审计等方面的基础理论知识，作为背景资料，有助于稽查审计人员了解相关原理与规律，也便于学习、掌握和使用。

 

　　在《指引》编写过程中，各保险公司和保险资产管理公司，特别是人保、国寿、中再、太平、平安、太保等6大集团，会机关有关部门、各保监局做了大量工作，提供了有益的帮助。借此机会，我代表保监会向关心支持保险稽查审计工作的各级[*{a}*]，参与编写的公司、全体编写组成员以及提出宝贵意见建议的机关各部门、各保监局和各保险机构，表示衷心的感谢！

 

　　三、扎实抓好《指引》的贯彻实施工作

 

　　保监会[*{a}*]高度重视《指引》的贯彻落实工作，项俊波主席亲自批准了《指引》的贯彻实施方案，《指引》的贯彻落实工作已被列为2012年保监会的重点工作之一。近期，保监会下发了配套的《关于实施<保险稽查审计指引>有关事项的通知》（保监稽查[2012]370号）。各保监局、各保险公司要按照通知的要求，认真做好《指引》推广实施的各项工作。

 

　　（一）高度重视，加强组织[*{a}*]。《指引》的贯彻实施是一项要求很高的工作，涉及多个部门、多个层级，各单位[*{a}*]：一是要重视和关心稽查审计工作、加大投入力度，要切实改变稽查审计“没有产出、不带来效益、甚至可能阻碍业务发展”等错误观念，在人、财、物等方面向稽查审计工作适度倾斜。二是要就《指引》贯彻实施工作制定具体落实方案，统筹安排，周密部署，明确责任分工和时间进度，保质保量地完成培训、制度修订、系统改造等有关工作。三是要及时向辖内或者系统内传达《指引》文件内容和此次会议精神，确保将有关要求传达到各级保险机构的审计、合规、内控、财务、业务等相关部门。四是要开展监督检查，保障贯彻落实的效果。各级稽查部门在现场检查、案件调查等日常工作中要积极应用《指引》，对辖内机构贯彻落实情况要开展监督检查；各集团公司、总公司在带头应用《指引》的同时，还要切实强化对子公司、下级机构内部审计工作的管控，督促全系统、全公司贯彻落实《指引》。通过贯彻实施、推广使用《指引》，力争使全行业的稽查审计工作水平上一个新的台阶。

 

　　（二）抓好学习培训，提升队伍能力。理解掌握《指引》是运用好《指引》的前提，而要理解掌握《指引》，学习和培训非常关键。各保险机构和各保监局，要把学习培训《指引》作为当前的一项重要工作，切实抓紧抓好，抓出成效。为使全行业尽快理解掌握《指引》，保监会委托中国保险学会从5月份开始，举办多期培训班，对各单位稽查审计，以及合规等部门负责人和具体工作人员开展培训，逐一讲解《指引》的出台背景、主要内容、重要意义和相关要求。培训通知已经下发，各单位要按要求派业务骨干参加培训。此外，各单位还要自行组织学习，对全系统、辖内稽查审计人员开展专项培训。要通过深入学习培训，进一步提高稽查审计人员的职业素养、法制观念和风险意识，进一步增强有关单位及其负责人依法支持稽查审计工作的自觉性。

 

　　（三）修订审计制度，落实《指引》要求。《指引》不是强制性文件，只是监管的“软约束”，需要各公司将《指引》内嵌、内化成为公司内控制度，使《指引》成为“硬约束”。各公司：一是要结合实际，充分考虑公司的性质、规模和特征等情况，从完善规章制度、理顺体制机制等方面入手，将《指引》的有关内容切实转化为公司的内控制度。按照要求，内控制度修订工作要在半年内完成。二是要突出重点，抓好各级审计机构和人员的责任划分工作，确保权责明晰、有责必究。三是要积极推进稽查审计信息化建设，按照《指引》规范的理念、流程、方法和标准，升级完善稽查审计信息系统，不断提升稽查审计信息化水平。

 

　　（四）做好后续维护修订工作。保险业是一个快速发展的行业，新情况、新问题不断出现。《指引》虽然体现了当前保险稽查审计实践的*7成果，但随着行业的发展，仍然会出现许多不适应的地方。各单位在推广使用中有好的意见建议，请及时向我们提出。编写委员会要综合大家的意见，根据内外部环境、法律法规、监管政策的变化进行修订，使《指引》系列手册不断完善。

 

　　形势和任务对保险稽查审计工作提出了很高的要求，我们要以《指引》的颁布实施为契机，加强学习，开拓进取，扎实工作，努力开创保险业稽查审计工作新局面，为保险业实现科学发展做出新的更大的贡献。

 

　　来源：保监会网站