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杨敏认为:团结协作,加快推进我国政府会计改革

发布时间:2017-11-07 08:50    来源:高顿网校 我要发言   [字号: ]

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  各位专家、老师,同学们:
 
  大家好!非常高兴来到美丽的厦门大学,参加由中国会计学会政府及非营利组织会计专业委员会主办的第五届“政府会计改革理论与实务研讨会”。政府会计是会计体系的重要组成部分,随着我国政府职能转变和公共财政体制的建立和完善,政府会计改革被提上重要的议事日程。多年来,理论界和实务界都为此做了大量的研究和实践,取得了很多有益的成果和经验。借此机会,我向长期以来关心和支持我国政府会计改革与发展的专家学者表示衷心的感谢。下面,我就政府会计改革方面的研究和思考做一个发言,供大家研讨参考。
 
  一、加快推进政府会计改革的必要性和紧迫性
 
  十八届三中全会《决定》指出,财政是国家治理的基础和重要支柱,这是从“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略高度对财政职能作用的重要论断,充分表明了新一届中央[*{a}*]集体对当前财税领域形势的清醒认识和准确把握,对财税体制改革在整个改革中基础和支撑作用的准确定位,以及对财政改革发展的高度重视。政府会计改革是财政改革的一个重要组成部分。目前,我国实行的是以收付实现制为基础的预算会计,尚未建立以权责发生制为基础的政府会计体系,在新的形势下,立足国情,借鉴国际经验,加快推进政府会计改革势在必行。
 
  (一)我国政府会计制度现状及问题。
 
  我国现行政府会计体系主要由财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计构成,其中,事业单位会计包括事业单位会计准则、事业单位会计制度以及医院、高等学校、中小学校、科学事业单位、彩票机构等事业单位会计制度。此外,现行政府会计体系还包括参与预算执行的国库会计、税收征解会计,以及国有建设单位会计、社会保险基金会计、政府性基金会计和若干会计核算补充规定等。
 
  现行政府会计制度具有以下主要特点:一是会计目标方面,偏重于满足财政预算管理的需要,行政事业单位会计在一定程度上兼顾了单位财务管理的需要;二是核算内容方面,侧重于预算收入、支出和结余情况。资产负债状况有一定程度的反映,但核算范围较窄,特别是在财政总预算会计中,资产负债核算范围仅限于存款和往来款项;三是核算基础方面,主要以收付实现制为基础,即各项收入、支出的确认不是以应收应付,而是以实际收到、付出款项为标准;四是财务报告方面,主要提供的是反映财政总预算资金、单个行政事业单位、单项基金等的预算收支执行结果的信息。
 
  我国现行政府会计制度是适应财政预算管理的要求建立和逐步发展起来的,为财政资金的运行管理和宏观经济决策发挥了重要的基础性作用。然而,随着我国政府职能转变和公共财政体制的建立和完善,现行政府会计制度的缺陷逐渐显现,难以适应新形势的需要,主要表现为:一是不能如实反映政府“家底”,不利于加强资产负债管理,防范和降低财政风险。二是不能客观反映政府公共管理成本,不利于科学地评价政府的运营绩效和对受托责任的履行情况;三是不能准确反映预算收支执行结果,不利于形成全面完整、一致可比的财政预算执行信息。四是现行政府会计制度构成复杂,涉及制度、办法、规定种类繁多、条块分割、口径各异,相互之间核算标准不统一,缺乏规范统一的政府会计标准体系,不能准确提供信息完整的政府财务报告。
 
  (二)加快推进政府会计改革势在必行。
 
  近年来,全国人大、审计署、实务和学术界专家等纷纷呼吁,要求加快推进政府会计改革,建立能够真实反映政府资产负债等“家底”、成本费用等绩效及预算执行情况的政府会计体系。2006年,我国《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》提出,要“推进政府会计改革”;2011年,“十二五”规划纲要再次提出,要“进一步推进政府会计改革,逐步建立政府财务报告制度”;2013年,中共中央、国务院印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》第九条也明确要求,“推进政府会计改革,进一步健全会计制度,准确核算机关运行经费,全面反映行政成本”。党的十八届三中全会更是从全面深化改革的战略高度,在全会《决定》中明确提出要“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”。这些要求充分体现了新时期政府会计改革的必要性,也体现了政府会计改革在加强公共资金管理,推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。因此,在新的形势下,总结已有经验,调动一切积极力量,加快推进政府会计改革,建立和实施统一的权责发生制政府会计准则,及时、准确、完整地公开政府整体财务状况、运行情况及预算执行等信息,具有深远的现实意义,也是一项十分紧迫的政治任务。
 
  国际上,自20世纪80年代以来,在新公共管理运动推动下,不少国家都不同程度地进行了权责发生制政府会计改革。改革的实践证明,推进政府会计改革,对于这些国家强化政府的公众受托责任、提高政府公共支出管理水平、增强政府财政透明度、合理评价政府绩效、防范财政风险、增强财政可持续性等都起到了重要作用。据了解,目前一半以上的经济合作发展组织(OECD)成员国都不同程度地实施了权责发生制政府会计。国际货币基金组织(IMF)、国际会计师联合会(IFAC)等国际组织大力呼吁和促进各国建立权责发生制政府会计标准,提供权责发生制政府会计信息。因此,在日益全球化的今天,加快推进政府会计改革,也是提升政府财政透明度,展现国家良好形象,融入全球化竞争的必然趋势。
 
  二、近年来我国政府会计改革的研究与实践
 
  财政部十分重视政府会计改革工作,多年来,在推动政府会计理论研究、开展国际经验交流、人才培养等方面开展了一系列工作,并通过行政事业单位会计制度修订、政府会计改革试点等,为政府会计改革的全面正式推行积累了经验。
 
  一是推动政府会计理论研究。多年来,各级财政部门和相关单位开展了一系列课题和专题研究,并通过会计准则委员会、中国会计学会政府及非营利组织会计专业委员会等平台,广泛组织开展政府会计学术研究与交流,形成了一批有价值的政府会计研究报告和政策建议。同时紧密跟踪国际政府会计准则动态,翻译出版了《国际公共部门会计文告手册》(2003、2008、2010版)。上述研究工作为全面推进政府会计工作奠定了良好的理论基础。
 
  二是开展国际交流与人才培养。为了深入学习和借鉴政府会计改革国际先进经验,近年来,财政部通过组织境外考察、邀请国外专家来华授课、召开政府会计国际研讨会多种形式,积极开展政府会计国际交流,系统全面地了解了美国、澳大利亚和欧洲等国家和地区在政府会计准则建设和政府财务报告编制等方面的实践和经验;同时,先后选派多名业务骨干赴国际公共部门会计准则理事会(IPSASB)学习工作,直接参与国际公共部门会计准则制定,为我国政府会计准则建设储备了技术和人才力量。
 
  三是推进行政事业单位会计制度改革。随着公共财政体制的建立和完善,为了适应财政改革需要,财政部于2010年率先从医疗卫生行业入手,修订发布了《基层医疗卫生机构会计制度》、《医院会计制度》;2012年为配合事业单位财务管理改革的需要,适时修订发布了《事业单位会计准则》、《事业单位会计制度》;在此基础上,又于2013年修订发布了《高等学校会计制度》、《中小学校会计制度》、《科学事业单位会计制度》,制定发布了《彩票机构会计制度》。另外,为了进一步提高行政事业单位内部管理水平,规范内部控制,加强廉政风险防控机制建设,财政部于2012年制定发布了《行政事业单位内部控制规范(试行)》。上述各项工作顺应了中央分类推进事业单位改革的要求,满足了财政预算管理改革的需要,为公共资金管理套上了“安全锁”、“防盗门“,对于规范行政事业单位会计行为,保证会计信息质量,提高公共资金透明度,促进各项事业健康发展将发挥重要的作用。同时,也为政府会计改革积累了经验,奠定了基础。
 
  四是探索政府会计改革试点。财政部在积极推进政府会计改革的同时,有的地方如海南省,在前期大量理论研究基础上,从2009年开始结合本省实际开展政府会计改革试点。海南政府会计改革的主要目标定位于满足财务和预算管理双重需要,主要内容是整合现行行政事业单位会计制度,建立预算会计与财务会计有机结合的政府会计体系,分步推进权责发生制,改革财务报告制度,实行项目成本归集管理等。试点工作中的做法和经验对全面推进我国政府会计改革具有一定的参考价值。
 
  五是试编政府综合财务报告。作为政府会计改革的一项尝试性工作,财政部自2010年起选择部分省份开展权责发生制的政府综合财务报告试编工作,主要思路和做法是,在尚未制定政府会计准则的情况下,通过转换预算数据以及搜集整理并汇总反映政府相关财务信息,试编权责发生制的政府综合财务报告。可以说,试编工作对于政府会计改革的全面正式推行具有一定的实践意义。
 
  总之,近年来我国政府会计改革的研究和实践,为下一步建立政府会计准则体系,编制权责发生制的政府综合财务报告,全面深入推进政府会计领域的各项改革奠定了基础、培养了人才、探索了路子、积累了宝贵的经验。但是,这些研究和改革实践并未从根本上解决政府会计目前存在的问题:一是当前政府会计方面仍然存在多项制度,体系繁杂、条块分割、口径各异,亟需通过改革加以整合;二是由于相应的会计准则尚未建立,试编出来的权责发生制的政府财务报告没有基础,似乎是统计数据,在真实性和完整性方面大打折扣,需尽快建立政府会计准则;三是近年来政府会计方面的研究主要停留在理论层面,提出的观点很多,但务实的经验较少,需不断提升理论研究的社会实践价值。
 
  三、新时期推进我国政府会计改革的几点考虑
 
  (一)关于政府会计改革的目标。
 
  关于改革的目标,已有的研究成果很多,说法也不尽一致,但共识*6的一种结论是,编制以政府会计准则为基础的政府综合财务报告,具体而言:*9,要建立一套科学规范的政府会计准则体系,采用系统合理的会计原则和方法,核算政府所拥有的资产、承担的债务、提供公共服务的成本,以及财政资金运行等情况;第二,要编制出权责发生制的政府综合财务报告,全面反映政府财务状况、运行成本和预算执行等有关会计信息,反映政府受托责任履行情况,有助于财政报告使用者做出决策。
 
  (二)关于政府会计改革的路径。
 
  从世界各国政府会计改革的基本做法,以及我国政府会计改革的研究和实践经验来看,政府会计改革的基本路径是,从政府财务报告的基石——政府会计准则的建立以及各政府组成主体实施准则入手,即建立政府会计准则,各级政府及其组成主体依据统一、规范的政府会计准则进行会计核算、编制财务报表,在此基础上,通过专门的会计方法和程序,合并形成真实、完整、准确的权责发生制的政府综合财务报告。
 
  (三)关于政府会计改革的主要内容。
 
  理论和实践证明,政府会计改革是一项复杂的系统工程,不仅与会计准则的制定有关,也与现行财政预算管理、国有资产负债管理和行政事业单位财务管理等密切相关。从实现政府会计改革的最终目标而言,应当至少包括以下内容:
 
  一是建立健全法律法规。政府会计改革的顺利进行,有赖于相关法律法规的进一步健全和完善。要积极推动《会计法》、《预算法》的修订,使编制权责发生制的政府综合财务报告工作于法有据。
 
  二是制定统一的政府会计准则。制定政府会计基本准则;根据基本准则制定政府财务会计具体准则,以规范政府会计主体的会计确认、计量和报告行为;整合现行行政单位会计制度、事业单位会计制度和国有建设单位会计制度,构建以政府综合财务报告为核心的政府财务会计体系。
 
  三是编制政府综合财务报告。在总结政府综合财务报告试编经验基础上,结合政府会计准则建设进程,按照政府会计准则编制权责发生制的政府综合财务报告。
 
  四是编制地方政府债务报告。合理确定地方政府债务边界,统一政府债务的信息来源和统计口径,在政府负债会计准则基础上编制地方政府债务报告,进一步规范地方政府融资行为。
 
  五是修订完善政府预算会计制度。修订财政总预算会计制度,建立单位预算会计制度,构建以决算报告为核心的政府预算会计体系,实现政府预算会计制度与政府财务会计准则的有效衔接。
 
  六是推进行政事业单位财务制度改革。明确政府会计改革后行政事业单位财务制度的定位,实现财务制度与政府财务会计准则和预算会计制度的有效衔接。
 
  七是全面清理核实政府资产负债项目。对政府的资产项目以及政府承担偿还责任的负债项目进行清理、审核、评估、确认,真实、完整、准确反映政府资产负债。
 
  八是建立政府会计信息系统。结合政府会计准则建设进程,开发支持两套会计核算体系并行的政府会计信息系统,服务于权责发生制的政府综合财务报告和预决算报告的编制,实现与财政收支总分类账系统、国库集中收付系统等系统的有效对接。
 
  上述主要内容密切相关,互相支撑,共同构成了政府会计改革的内容。
 
  (四)改革中要处理好的几种关系。
 
  一是要处理好财务会计与预算会计的关系。既要满足资产负债管理、成本核算和绩效评价等财务管理需要,也要更好满足预算管理需要。与此相适应,要确立“双系统”的改革思路,即建立政府财务会计和预算会计两个独立并行、相互补充的会计系统。
 
  二是要处理好总体规划与分步实施的关系。设计政府会计改革总体框架、建立政府会计准则体系时要进行系统性谋划,做好顶层设计;在政府会计准则实施过程中要充分考虑改革的复杂性和艰巨性,分轻重缓急,由易到难,分步实施,稳中求进。
 
  三是要处理好当前与长远的关系。既要对现行制度中合理、适用的内容予以保留或适当调整,对近年来行政事业单位会计改革以及综合财务报告试编中取得的经验要积极吸收;又要注重制度创新,丰富政府会计信息,提高透明度,促进规范管理和监督。
 
  四是要处理好立足国情与借鉴国际的关系。充分考虑我国基本国情,积极借鉴国际公共部门会计准则和其他国家政府会计改革的先进经验,顺应公共财政管理的发展要求,建立具有中国特色的政府会计管理体系。
 
  四、多措并举,协同推进政府会计改革
 
  政府会计改革是一项艰巨、复杂、庞大的系统工程,涉及面广、政策性强、工作量大,需要聚各方之力,共同推进政府会计改革。
 
  一是要健全顶层设计。习总书记说要顶层设计和问题导向相结合,推进各项改革。近期财政部正在起草完善政府会计改革相关规划和方案,同时,根据部[*{a}*]指示将成立政府会计准则委员会,统一[*{a}*]和推动政府会计准则建设。下一步,将尽快提出政府会计准则架构和建设方案,启动政府会计基本准则和相关具体准则的制定工作。在这些工作中,将积极发挥专家咨询作用,集中力量协调推进政府会计改革。
 
  二是要做好统筹协调。政府会计改革不仅涉及财政部门,也涉及政府其他相关部门和单位;不仅涉及中央政府,也涉及地方各级政府。在政府会计改革过程中,应当加强统筹协调,注重内外结合,上下联动。财政部门要深入了解其他相关部门和单位的意见和建议,其他相关部门和单位要积极支持和参与政府会计改革。财政部要做好政府会计改革顶层设计,处理好中央与地方事权事务关系;地方财政部门要围绕大局,紧密配合政府会计改革落实好相关工作。
 
  三是要注重宣传引导。政府会计改革过程中需要注重宣传引导,营造良好的舆论氛围。一方面要积极利用多种形式对政府会计改革的意义、目标和内容等进行宣传,提高社会各方面对政府会计改革的认知度,正确引导社会舆论。另一方面,要积极动员各级政府和社会各方面积极参与政府会计改革,在重大改革政策出台前,要广泛咨询社会各方面意见,组织有关部门、单位或者专家学者进行充分论证,提高改革决策的科学性和改革措施的系统性、协同性。
 
  四是要加强人才培养。人才是任何改革的关键。为了确保政府会计改革的可持续,一定要加大政府会计领域人才的培训和培养力度,造就与政府会计改革要求相适应的会计人才队伍。同时,要研究建立政府会计职业化管理和继续教育等体制机制,提升政府会计在会计管理和教育教学中的比重。另外,要不断提升政府会计理论研究的社会实践价值,为培养政府会计人才和完善培养体制提供支持。
 
  各位专家,同志们!
 
  以上所讲的情况和考虑,是我们一个时期以来所做的初步研究和思考。今天与会的代表,都在政府会计理论和实务方面有深入的研究和丰富的经验,希望大家在研讨过程中,对相关问题进行深入讨论,达到相互交流、增进了解、提高对改革认知度的目的。
 
  最后,我代表财政部会计司向出席今天会议的各位代表再次表示感谢,希望大家在今后的研究和工作中,一如既往关心和支持我国的政府会计改革,特别是政府会计准则建设等工作,更多分享你们的研究成果和经验,培养更多政府会计方面的人才,加强协作,形成合力,为加快推进中国政府会计改革发挥“智库”作用。
 
  预祝本次研讨会圆满成功!
 
 

 
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专题调用内容   《决定》指出,财政是国家治理的基础和重要支柱,这是从“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略高度对财政职能作用的重要论断,充分表明了新一届中央[*{a}*]集体对当前财税领域形势的清醒认识和准确把握。政府会计改革是财政改革的一个重要组成部分。
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