“大部制”这五年

　　大部制改革五年，部门间职能交叉、权责脱节的问题没有根本解决，大而不合的现象突出，涉及核心部门的改革举步维艰。而调整部门内部治理结构，是下一步深度改革的重点

　　按照既定日程，即将召开的第十二届全国人民代表大会*9次会议，将听取、审议国务院机构改革和职能转变方案，除了为加强市场监管和社会管理等目标而新设定部委外，完善2008年“大部制”改革中组建的五个部委亦是工作重点。

　　五年前的《国务院机构改革方案》，突破性地将政府机构改革的方向确立为“大部制”，政府机构改革不再以精简机构和人员为主要目的。当年3月，国务院组建了工业和信息化部(下称“工信部”)、交通运输部、人力资源和社会保障部(下称“人社部”)、环境保护部、住房和城乡建设部(下称“住建部”)，通过试点，渐进推进“大部制”改革。

　　中央机构编制委员会办公室(下称“中编办”)及学界研究机构都曾对五个大部进行过评估，对于“大部制”改革的方向和取得的成绩给予高度赞扬，同时也指出了改革后出现的职能交叉严重，部分职责难以履行等问题。

　　在中国政法大学党委书记石亚军教授看来，原有5个大部的改造和完善，以及发改委职责的科学确立是十八大后政府机构改革的难点。

　　“怎么把这五个大部完善起来，还有许多工作要做。说实在的，这比新建几个大部更难，因为它已经建立、运行了五年。”石亚军说。
 

　　大部制得失

　　部门间职能交叉、权责脱节的问题没有根本解决；内设机构之间整合不到位；职能转变尚待深化

　　一组并不复杂的统计数据，可以简单明了地透视2008年“大部制”改革的力度与成效。

　　在上一轮政府机构改革中，涉及到的政府部门15个，减少了正部级机构4个，撤销议事协调机构26个，中央各部门取消、下放和转移职能70余项，加强了宏观调控、能源管理、环境保护等职能160余项。

　　“*5的成绩是明确了政府机构改革的方向和目标。”中国行政管理学会副秘书长沈荣华认为，十七大提出探索“大部制”是一个历史性突破，改变了以往机构简单增减的做法，同时促进了政府职能的转变。

　　2009年7月至2010年3月，负责联系国务院各部门的中编办二司分两批对62个部门进行了评估，在各部门自评基础上，中编办二司组织了8个评估组对国家发改委、工信部等20个部门(重点是新组建和职责调整较大的部门)进行了实地调研评估，并分别形成评估报告。

　　在肯定“大部制”成绩的同时，评估组也发现了一些问题，例如有些职能调整、职能转变的要求和措施没有得到落实，政府对微观经济活动干预仍然过多；部门间协调配合还需加强，一些职责分工还需细化、明确；各部门普遍反映机关人手紧张，呼吁增加内设机构、领导职数等。

　　中国政法大学“中国行政管理体制现状调查与改革研究”课题组曾对全国14个省、市、自治区28个地方政府机构改革典型进行了全面摸底，同时对5个大部进行了专门的调研、评估。

　　该课题组首席专家、中国政法大学党委书记石亚军告诉《财经》记者，中国特色“大部制”搭起了架子，立起了牌子，迈起了步子。但是这种“大部制”改革是外延式的，是政府职能的横向转移、拼接，难以解决政府职能整合这一核心问题。

　　综合多家机构的评估报告及《财经》记者的调查可以看出，“大部制”通过对职能相同或相近部门进行整合、归并，减少了部门间职能交叉、相互扯皮现象，大大提高行政运行效率，但是2008年“大部制”改革暴露出机构之间、机构内部司局间整合不到位问题，个别部门职能交叉重叠现象严重。

　　其一，改革后，政府机构数量依然偏多，各部门间职能交叉、权责脱节的问题没有根本解决。

　　目前，政府组成部门28个，加上直属机构、直属事业单位、办事机构近70个。从发达国家来看，国务院组成部门以15个-18个为宜，因此，政府机构整合空间巨大。

　　在职责交叉、权责脱节上，仍需深化改革。以保障房建设为例，发改委拥有住房保障的项目审批、中央财政性建设资金安排权，当住建部门需要管理廉租房、农危房改造等建筑工程的质量、面积、安全时，无法获取发改部门掌握的相应资金。环境保护职能依然分散在环保、发改委、林业、水利、国土、海洋等多个部门，且多个分管部门之间的职责关系并未得到明确规定。国家发改委、铁道部、公安部、住建部等部委依然承担着部分交通管理职能。

　　沈荣华通过调研发现各个部门之间关系没有理顺，从横向上看，没有达到有机统一。国家发改委宏观管理，实际上也管着各个行业，并替代了行业部门的决策权和监督权，工信部、住建部、人社部等行业部门虽然在行业里管政策、标准、规划，但是很大部分权力在发改委、财政部，造成了行业部门有职责无权力，权责脱节。

　　其二，内部机构大多整合不到位，司局之间职能交叉严重，沟通协调成本高。“大部制”部分解决了部门之间沟通成本高、运行效率低的问题，但改革后，这些问题内部化，亟待进一步解决。部委的一些官员希望实行“大司局”、“大处室”设置。

　　“名义上是大部，实际上是邦联，部的内设机构保持原有系统色彩，独立运行，工信部是这样，住建部、交通部也是这样，怎么把这五个大部内设机构之间的邦联关系变成联邦，变成一个整体，这是要做的工作。”石亚军说。

　　其三，职能转变不到位，大部制改革促进了政府职能转变，但是上一轮改革后，在政府越位、缺位这些问题上没有根本解决，比较突出的例子是发改委、财政部，这两个宏观调控部门既管宏观又管微观，规划、审批、监管均有涉猎，限制了其他部门职能的履行。

　　除此之外，机构设置上下对口关系没有理顺，虽然2008年“大部制”明确不搞“一刀切”，各地可自行探索，但是由于条块部门的干预，地方政府实际上没有选择空间，只能“照葫芦画瓢”进行机构设置。

　　同时，在实际操作中，还存在领导职数超编、基层部门人手紧张等问题。
 

　　工信部“爬坡”

　　“有职责无权力”现象在大部制中并不少见，强势部门不放权是主因

　　工信部的成立，出乎许多官员和学者的预料。作为2008年“大部制”改革试点，工信部改革力度大、范围广，此后运行中暴露出的问题也“最为典型”。

　　根据《国务院机构改革方案》，工信部整合了国家发改委的工业行业管理职责、国防科工委核电管理以外的职责、信息产业部、国务院信息化工作办公室四个部门职责，管理两个国家局(国家国防科技工业局、国家烟草专卖局)。

　　国务院发展研究中心技术经济研究部一位专家曾向《财经》记者透露，工信部设立和中国仍处于工业化大发展阶段有关，在发达国家实际上并没有类似的大工业部。因而工信部的设立并无先进经验可供借鉴。这给部门组建带来不少挑战。

　　该部以原信息产业部为班底而建，但由于办公地点过于分散，造成管理困难，同时由于整合部门众多，人员的思想认识、工作习惯差距较大，组建之初难度颇大。

　　改革后，工信部主要职责15项，由24个内设机构负责完成，虽然明确坚持一件事情原则上由一个部门负责或牵头负责，但实际上该部内部司局之间职能交叉、重叠现象并未减轻，仅管理电子的司局就有6个，由此可见一斑。

　　比起内部掣肘，更大的困难来自外部，即与兄弟部门之间职能交叉、重叠的制约。

　　2010年3月，在中编办对各部委中期评估时，时任工信部部长的李毅中专门撰文总结工信部“大部制”得失，李毅中称该部改革处于“爬坡”阶段，体制等深层次问题突出，严重制约了大部门制效能的发挥。

　　李毅中在文章中称，从职能配置看，由于多种复杂原因，职责到位仍然艰难。比如，工业固定资产投资、生产要素协调保障缺失，存在责权不一致的情况。抑制产能过剩和重复建设、兼并重组、淘汰落后、节能减排、推进“三网融合”等重点工作推动难度很大。

　　这种职责边界不清，导致工作效率下降。以固定资产投资为例，工信部具有工业固定资产投资方面的职能，但是国家发改委也有该职能，两边就“打仗”，在申报项目、审批项目和重大工业问题研究决策上容易出现分歧。

　　工信部管理工业的职能曾分散在发改委、国资委等部门，“大部制”改革后，这些职责划归工信部，但是投资审批、标准、规划制定等权力和手段未相应划转，这导致工信部履行行业管理职能面临没有手段的难处。

　　“有职责无权力”现象在大部中并不少见。上述专家介绍说，部门利益造成一些强势部门以“这些手段对宏观调控至关重要”为理由拒绝放权。

　　因而，“大部制”改革以前，行政管理体制中存在的所有问题，现在依然存在。比如说，职能交叉问题，不但没有改变，在某些方面还比较严重，发改委、工信部、交通部、商务部、住建部、环保部、水利部在很多职能上都交叉。

　　从工信部的运行得失可以看出，“大部制”是解决机构重叠、职责交叉、政出多门的有效途径，但是并非一试即灵的“灵丹妙药”，“大部制”亦有自身的局限性，需要在实践中摸索解决之道。