导言：2012年12月中央经济工作会议强调，深入研究全面深化体制改革的顶层设计和总体规划，明确提出改革总体方案、路线图、时间表。无疑财政税收体制属于基本经济制度，顶层设计需要改革总体方案、路线图、时间表。2013年3月9日，全国人大代表赵冬苓联名32名全国人大代表签署的《关于终止授权国务院制定税收暂行规定或者条例的议案》正式上交人大议案组，标志着自下而上推动的财税体制改革的顶层设计拉开序幕，并将深刻影响中国改革的进程。本文就此提出个人的一些建议和看法，旨在抛砖引玉，欢迎各位批评指正。

　　一、关于税收立法权的相关规定

1984年9月18日，第六届全国人大常委会第七次会议通过《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》，决定授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人大常委会审议。2009年6月27日第十一届全国人大常委会第九次会议通过《关于废止部分法律的决定》废止上述决定。

1985年4月10日，第六届全国人民代表大会第三次会议通过《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》，授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题，必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人民代表大会及其常务委员会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或者条例，颁布实施，并报全国人大常委会备案。经过实践检验，条件成熟时由全国人民代表大会或者全国人大常委会制定法律。

2000年7月1日，《中华人民共和国立法法》开始施行，第八条（八）款规定，基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度只能制定法律。第十一条规定，授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。

综合上述规定，税收制度只能制定法律。授权立法经过实践经验，条件成熟时，全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。

目前，我国有18项税种和5项相当于税收的收费。其中个人所得税法、企业所得税法、车船税法3项税种和税收征管由全国人大或其常委会分别制定法律；增值税、消费税、营业税、资源税、城镇土地使用税、房产税、城市维护建设税、耕地占用税、土地增值税、车辆购置税、印花税、契税、烟叶税、船舶吨税14项税种由国务院分别制定暂行条例；关税、石油特别收益金分别由国务院制定条例、决定；教育费附加由国务院制定规范性文件；地方教育费附加、文化事业建设费由财政部报国务院批准，分别制定规范性文件；堤围费由地方政府根据法律规定制定规范性文件。

自1985年全国人大授权后，至今已接近30年。18项税种及5项相当于税收的收费形成的税收基本制度体系已经基本稳定；全国人大制定了税制最复杂的《企业所得税法》，表明其具备制定税收法律的经验；税收收入稳定增长而时机较佳。目前，各方面条件已经成熟，为制定税收法律提供了实践基础。除了已经制定的三部税收实体法律和一部税收程序法律外，其他税收法律是该由全国人大或其常委会制定法律的时候了。建议全国人大废止《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》，收回税收立法权和解释权。

　　二、赵冬苓“人大收税制权”议案

2013年3月9日下午两点，全国人大代表赵冬苓把《关于终止授权国务院制定税收暂行规定或者条例的议案》正式上交十二届全国人大一次会议议案组，联名代表共32名，超过议案成立法定人数30名，被大会秘书处审议后作为第384号议案再交全国人大财政经济委员会审议。其主要内容是建议全国人民代表大会在2013年底前废止《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》，收回税收法律立法权、税收法律解释权；在2017年底前（第十二届全国人大期间），将现行增值税、房产税等15项由国务院制定暂行条例或条例的税种制定法律；对新开征税种，如需授权，则必须严格按照《立法法》的规定，进行明确具体的授权，不得空白授权；在2013年底前，清理税收性质的收费，如石油特别收益金、教育费附加、地方教育费附加、文化事业建设费、堤围费等。确有必要保留的收费，制定税收法律或者行政收费法。

此后一小时，在人大新闻发布会上，全国人大法制工作委员会副主任郎胜先生答复光明日报记者提问时，对赵冬苓“人大收税制权”议案所涉及的税收法定问题作出了正面回应，他表示要按照税收法定的原则，不断总结我们这些年在税收领域的改革经验，把现行的税收方面的暂行条例上升为法律。随后，全国人大常委会委员、全国人大法律委员会委员，全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰答复中国经营报记者提问时，再次表示人大1985年的授权决定现在依然有效。至于什么时候收回，还要认真地研究、分析大家的意见，在适当的时候能够考虑这个问题。具体没有路线图，也没有时间表，但是会回应公众的关切。

在2013年3月9日广西代表团的全团会中，全国人大常委会副秘书长李连宁在发言中表示，税收立法的授权收归全国人大“已时机成熟”，建议今后新出台的税种，一律通过人大立法。

财政部副部长朱光耀、国家税务总局副局长王力均对“税收法定”作了充分肯定。

赵冬苓“人大收税制权”议案的意义不在于争论1%定率征收还是20%所得征收的个案，因为后者也不完全是真正意义的人民代表立法；而在于收税是否需要广泛的公众参与和决策，以公平税负；在于立法更严谨以避免庞大规范性文件增加纳税人合规风险和申报负担；在于容易减税以倒逼政府自动减支。例子可参见中国青年报刊发的《代表揭秘个税起征点由3000变3500背后故事》。我认为具体还有以下几方面意义：

首先，议案的成立，标志着自下而上推动的财税体制改革的顶层设计拉开序幕，并将深刻影响中国改革的进程。这比纠缠于“提高个税起征点“的争拗有意义得多！

其次，议案的成立，标志着财税体制的决策权、执行权、监督权真正可以实施，纳税人的权益保障得到加强。由于历史原因，财税部门担负了税收政策制定及解释和征收的重任，税务基层部门为完成税收计划疲于奔命。人大收回立法权后，人大专心立法；财税部门专心组织收入安排支出，专心从事税款征收，无须任务式征税，无须征过头税；法院平衡征、纳双方利益，有助于加强保障纳税人权益。用严征管替代税收征收计划，如税款确有减少，以自动减支平衡财政支出应对。

第三，人大须同时提高财税立法的能力，不得空白授权；不授权制定实施条例和细则；不授予法律解释权，但征管部门在法律框架内制定税收征管指引；具体授权须明确事项、目的、范围、时间。建议人大组织全国的优秀财税法律人才调研、起草相关税收法律草案。

最后，全国人大法工委答复具体没有路线图，也没有时间表，但会回应公众的关切。中央明确顶层设计须提出路线图、时间表。以前没有，现在“人大收税制权”议案提出来了，就应当制定财税体制改革顶层设计的路线图、时间表，莫让公众关切落空！期待全国人大财政经济委员会的审议结果！

　　三、关于财税体制改革顶层设计的总体方案

2003年10月14日，中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《市场经济体制若干问题的决定》）。《市场经济体制若干问题的决定》就财税改革提出了整体改革方案，其第七部分完善财税体制，深化金融改革的20、21条主要内容是：分步实施税收制度改革。按照简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，稳步推进税收改革。改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督。建立预算绩效评价体系。实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控。加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督。

2011年3月16日，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》颁布，其第三节 《改革和完善税收制度》主要内容为：按照优化税制结构、公平税收负担、规范分配关系、完善税权配置的原则，健全税制体系，加强税收法制建设。

2012年12月中央经济工作会议强调，深入研究全面深化体制改革的顶层设计和总体规划，明确提出改革总体方案、路线图、时间表。无疑财政税收体制属于基本经济制度，顶层设计需要明确提出改革总体方案、路线图、时间表。

2013年2月3日，国务院同意批转发展改革委、财政部、人力资源社会保障部《关于深化收入分配制度改革的若干意见》国发〔2013〕6号，提出“加大税收调节力度，改革个人所得税，完善财产税，推进结构性减税，减轻中低收入者和小型微型企业税费负担，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。”

2013年3月17日，国务院总理李克强在答中外记者问时称，民生支出是刚性的，不能减，只能增，那就需要削减政府的开支。这里我们也约法三章，本届政府内，一是政府性的楼堂馆所一律不得新建；二是财政供养的人员只减不增；三是公费接待、公费出国、公费购车只减不增。这三条中央政府要带头做起，一级做给一级看。

2013年03月26日，国务院总理李克强在国务院*9次廉政工作会议称，建立公开、透明、规范、完整的预算制度，把政府所有收入和支出都纳入预算，逐步做到所有政府开支都要事先编制预算，让人民能有效进行监督。取消不合法、不合理的行政事业性收费和政府性基金项目。深化细化预算决算公开和“三公”经费公开，从今年开始，要逐步实现县级以上政府公务接待经费公开。公开的形式要通俗，要让老百姓看得懂，可以有效地监督政府。落实国务院向社会承诺的“约法三章”。严格公务用车、机关办公室使用标准等，推进公务用车服务市场化。在公务接待方面，政府和国有企业都要有严格规定，能俭则俭。切实减少会议和文件。

在“中国发展高层论坛2013年年会” 分会场“中国经济体制改革路线图”上，国务院发展研究中心研究员吴敬琏提到，2003年中央通过的《关于完善社会主义市场经济若干问题的决定》基本部分没有得到执行，令他深感遗憾。尽管如此，亡羊补牢，未为晚也。《市场经济体制若干问题的决定》、《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、2012年12月中央经济工作会议、《关于深化收入分配制度改革的若干意见》以及国务院总理李克强的讲话，可以作为本次财税体制改革顶层设计的总体方案。建议总体方案内容如下：

1、设立财税法专家组。全国人大常委会法制工作委员会和预算工作委员会下设财税法专家组，集中全国财税法学理论界、实务界（社会和行政部门）优秀人才，参与调研、起草相关财税法律。

2、有“增”有“减”，落实税制改革措施。“增”的是对个人持有的投资性房地产征收房地产税（或物业税），同时住宅土地使用权年限由70年增加到99年；开征遗产和赠与税；严格执行电子商务征税。“减”的是营业税、消费税合并到增值税，合并重复的房产税与城镇土地使用税，教育费附加与地方教育费附加，房地产交易环节印花税与契税；同时降低个人所得税*6税率、增值税*6税率、房屋出租增值税税率、个人房屋出租综合税率；合并城市维护建设税税率。

3、严格税收征管。修改《居民身份证法》，没收利用虚假身份证登记、取得、持有的财产。国家建立统一的不动产交易登记制度、股权转让数据库、企业财务报表公众查询平台、逃税举报平台，充分发挥注册会计师等专业人士作用，规范市场交易秩序。

4、禁止各级财政支出补助企业，减少“三公经费”等财政支出。公布财政支出细目，便于各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督。