《瞭望东方周刊》记者张海林，特约撰稿何琴、何盼娅丨北京报道
　　继国务院办公厅2013年3月1日发布《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》之后，地方版新“国五条”细则在3月最后两天全面落地。
　　对于最受关注的“20%所得缴个税”的政策，上海实施意见明确要求，凡是能核实房屋原值的，均将严格按照转让所得的20%计征；北京明确通过税收征管、房屋登记等信息系统能核实房屋原值的，应依法严格按个人转让住房所得的20%征税。
　　“从法律条文来看，转让不动产毛收入减去成本的余额征收20%个人所得税，早有明文规定，并非新政策。新‘国五条’*9次强调其征收，主要是加大执行力度，这是执法层面的问题，不是立法问题。”中央财经大学税务学院副院长张广通对《瞭望东方周刊》说。
　　即便业内人士认为不算“新政”，“20%所得缴个税”的政策已然引起舆论对于税收立法权回收的关注。
　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文曾撰文指出，我国现行的18种税中，只有个人所得税、企业所得税和车船税等3种税是由全国人大及其常委会制定法律开征的，剩余的15项税种则全部由国务院制定暂行条例开征，其收入占税收总收入的70%。
　　“国务院制定税法条例，是目前税收领域受非议的根源所在。”施正文对《瞭望东方周刊》说，国务院作为征税人和立法者，在立法上必然会强化政府的权限，“他既是运动员又是裁判员”。
　　目前，18项税种、庞大的分税制构建起来的中国财税体制，只拥有一部程序法律(《税收征收管理法》)和三部实体法律(《个人所得税》、《企业所得税》和《车船税》)。在法律界人士看来，统一法律规范的缺乏致使当下的税收开征和调整难免带有随意性。
　　对于税收立法权回收全国人大的呼声，目前官方回应尚不明朗。3月9日召开的全国人大新闻发布会上，全国人大法工委副主任信春鹰对税收法定问题作出回应说：“立法法第八条规定了全国人大专属法权的范围，税收立法是人大权力，但是人大可以授权。对于何时收回，目前没有路线图也没有时间表。”
　　另一位全国人大法工委下设的法规备案审查工作机构的内部人士亦对《瞭望东方周刊》透露：“从现有情况看，人大起码最近一年内没有税收方面的立法事项，关于收回税收立法授权问题还没见到纳入日程。”
　　税种变更回溯
　　2013年2月22日，国家统计局公布了2012年国民经济和社会发展统计公报。公报显示，全年全国公共财政收入117210亿元，比上年增加13335亿元，增长12.8%；其中税收收入100601亿元，增加10862亿元，增长12.1%。
　　另据国家统计局2013年1月18日发布的数据显示，2012年全国城镇居民人均可支配收入24565元，全国农村居民人均纯收入7917元；当天国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，国家统计局局长马建堂介绍2012年国民经济运行情况时提及2012年中国城镇人口71182万，乡村人口64222万。
　　由此，根据“税负工作天数=(税收总额÷居民总收入)×365(闰年为366)”的计算方式，中国人2012年的税负天数约为162.69天，即中国人一年为税工作162.69天，占一年总天数的44.57%。
　　税负压力近年成为热门社会话题之一，也使得公众对于税种的增减极为敏感。而自改革开放以来，我国税种由多至少，经历了一个渐进改革的过程。
　　“改革开放初期，要引进外资，就先立了外资的税法。”张广通说，国内企业还是延续计划经济那一套，“涉及外国的事儿单独立了一套法，从1980年9月到1981年12月，第五届全国人大先后通过了《中外合资经营企业所得税法》、《个人所得税法》和《外国企业所得税法》，初步形成一套大体适用的涉外税收制度。”
　　1983年*9次“利改税”方案，将新中国成立后实行了30多年的国营企业向国家上缴利润的制度改为缴纳企业所得税。1984年10月起，国务院决定在全国实施第二步“利改税”和工商税制改革，发布关于国营企业所得税、国营企业调节税、产品税、增值税、营业税、盐税、资源税等一系列行政法规。此后，国务院又陆续发布关于征收集体企业所得税、私营企业所得税、城乡个体工商户所得税、个人收入调节税、城市维护建设税、奖金税、国营企业工资调节税、固定资产投资方向调节税、特别消费税、房产税、车船使用税、城镇土地使用税、印花税、筵席税等税收的法规。1991年，七届人大四次会议将中外合资企业所得税法与外国企业所得税法合并为外商投资企业和外国企业所得税法。至此，我国工商税制共有37个税种。
　　1994年启动了新中国成立以来规模*5、范围最广、内容最深刻、力度最强的税制改革，主要包括：全面改革流转税；对内资企业实行统一的企业所得税；统一个人所得税；调整、撤并和开征其他一些税种，如：调整资源税、城市维护建设税和城镇土地使用税，取消集市交易税、牲畜交易税、烧油特别税、奖金税和工资调节税，开征土地增值税、证券交易印花税；盐税并入资源税，特别消费税并入消费税。
　　“1993年搞社会主义市场经济，大幅度地压缩削减税种，为市场经济开路，经过精简合并，税种明显减少了。”张广通说，税种由原来的37个减少为23个，截至2007年底，我国现行税制中的税种设置进一步减少至19种。
　　自2013年起，现有税种又由19种减少到18种。2012年11月，第628号国务院令公布《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》，自2013年1月1日起施行，该《决定》废止了《中华人民共和国固定资产投资方向调节税暂行条例》。
　　据财政部网站，现有的18个税种分别是增值税、消费税、营业税、关税、企业所得税、个人所得税、资源税、耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税、房产税、城市维护建设税、车辆购置税、车船税、印花税、契税、烟叶税、船舶吨税(针对外籍船舶停靠我国港口征收)。
　　还有新税要开征
　　“现在还有一些新税要开征，比如社会保障税、环境保护税；有些税种老化了，不适应形势发展的需要，比如房产税就需要修订；有的税种需要合并，比如契税、印花税等。”张广通说。
　　2013年3月25日，财政部条法司在通报“2012年财政法律制度建设情况”时透露，环境保护税法(送审稿)正在履行会签程序。
　　这意味着环境保护税立法工作已取得实质性进展。环保税意在用经济手段调整企业环境行为，使企业为排污造成的环境污染损害承担相应成本，是企业落实降污减排的重要环境经济措施。
　　不过，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军在接受媒体采访时说：“任何增加的税都会遇到企业和民众的反弹。虽然环境保护税的目的符合大家的共同利益，但是在税收很多、税负较重的情况下，再增加任何的税，大家都很敏感，也会给企业带来压力。”
　　社会保障税、遗产税等税种的提出亦引发争议。
　　2013年2月18日，财政部税政司司长贾谌在财政部网站刊文提出“研究开征社会保障税，健全社会保障筹资机制”。中山大学社会保障研究中心主任申曙光认为，开征社保税是大势所趋。不过，中国现在实行社保税的条件还没有完全成熟，操作难度非常大。
　　2013年3月2日，北京师范大学中国收入分配研究院在北京发布了《遗产税制度及其对我国收入分配改革的启示》报告，认为推进遗产税改革的时机已经成熟，条件也已基本具备。
　　对此，中国财税法学研究会会长、北京大学教授刘剑文在接受《法制日报》记者采访时认为：“对于遗产税的调节分配功能不可过分夸大。结合目前的情况来看，认为中国已经具备开征条件的判断太过乐观。即便从现在开始启动立法，也难以在‘十二五’期间开征。”
　　税收立法与部门意志
　　税收立法的权威性和民主性，决定着社会对税种的接纳程度，而当下税收立法权分散，不同的立法主体，其立法程序的严谨性与公开性差异甚远。
　　“目前立法存在的法律形式有几种”，中国社会科学院经济学博士后蔡昌对《瞭望东方周刊》说，“一是全国人民代表大会和常务委员会的立法，一般称为‘某某法’，如《中华人民共和国个人所得税法》；二是由国务院制定的税法实施条例，如《中华人民共和国个人所得税法实施细则》；第三种是对某个问题的答复，一般由财政部和国家税务总局联合下发文件，如‘财税字’这样的文件；国家税务总局独立发文时，称为‘国税发’，此外他们答复一些企事业单位具体操作的问题时也采用‘国税函’这样的文件。”
　　蔡昌说，财政部和国家税务总局在解释权和细致的执法问题上拥有一定的立法权力，“此外，许多实施细则虽是国务院做的，而真正起草文件草案的一般是财政部和国家税务总局”，蔡昌认为，这里面难免带有部门利益和便利，“且在审议程序上缺乏一套严格的民主审议和决议程序，最后通过的行政法规或规章在原草案上的改动往往不是很大。”
　　我国现行的18种税中，全国人大及其常委会制定法律开征的个人所得税、企业所得税和车船税等3种税其立法程序延续时间最长，吸纳社会意见的程度*6。
　　以个人所得税立法程序为例，2011年4月，国务院提请十一届全国人大常委会第二十次会议初次审议个人所得税法修正案草案，将起征点从2000元提高至3000元；此后，全国人大常委会办公厅向社会公布了个税法修正案草案，广泛征求意见。
　　2011年6月27日召开的十一届全国人大常委会第二十一次会议二次审议草案第二稿，对3000元起征点未作修改，但将超额累进税率中第1级由5%降低到3%。当天下午，常委会第二十一次会议分组审议了关于修改个税法的决定草案。此后28日、29日全国人大法律委员会两次召开会议逐条研究了常委会组成人员的审议意见，全国人大财政经济委员会、常委会预算工作委员会和国务院法制办、财政部、国家税务总局负责同志列席了会议。30日下午，十一届全国人大常委会第二十一次会议表决通过了修改个人所得税法的决定。
　　15个由国务院制定的税种，包括《增值税暂行条例》《消费税暂行条例》《营业税暂行条例》《土地增值税暂行条例》《资源税暂行条例》等。
　　根据国务院令第321号关于《行政法规制定程序条例》规定，制定程序包括立项、制定计划、起草、审查、审批、公布实施等环节。立项，一般在每年年初编制国务院年度立法工作计划前，国务院有关部门认为需要制定行政法规的，向国务院报请。起草，可以由国务院的一个部门或者几个部门具体负责，也可以确定由国务院法制机构负责或者组织。在审查过程中，国务院法制部门可以征求社会公众或者专家的意见。
　　对于财政部和国家税务总局下发税法文件的程序，宪法第90条规定：“国务院各部、委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。”国务院令第322号《规章制定程序条例》规定，包括立项、起草、审查、决定和公布等程序，部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定，且向国务院相关法制部门备案就可。这种立法程序被法学界人士视作是“极可能体现部门意志”的做法。
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