编者按：聚焦涉税专业服务组织立法缺失阻行业发展，未来需要加快立法，引导涉税专业服务社会组织健康发展。
　　律师、注册会计师和注册税务师，是我国三大经济鉴证类专业服务行业，在服务社会主义市场经济发展过程中发挥着重要作用。其中，注册税务师这支包括4万多执业注册税务师在内的从业人员队伍，在2014年已经突破11万人，年服务纳税人超过230万户。多年来，注册税务师的业务范围已遍及涉税鉴证、纳税评估、税源调查、税务行政复议等100多项，在维护社会主义市场经济秩序、维护国家税收利益、保护纳税人合法权益等方面都起到了积极作用。
　　然而，就是这样一个重要的行业，却没能和律师、会计师一样，拥有专门的行业法律，致使其健康发展受到较大影响和制约。在今年的两会上，全国政协委员、国家税务总局原副局长、中国注册税务师协会会长宋兰和全国政协委员、中国注册税务师协会副会长蓝逢辉，联名提交了《关于推进注册税务师立法进程建议的提案》。为了进一步了解相关情况，全国政协社会和法制委员会组成调研组，在全国政协副主席、农工党中央常务副主席刘晓峰的带领下，于6月下旬赴广东、四川开展调研。
　　不可或缺的
　　涉税专业服务社会组织
　　税务代理和涉税专业服务社会组织作为市场经济的产物，是随着我国社会主义市场经济的发展而逐渐出现的。上世纪80年代，税务代理制度开始引入我国。1992年，国家颁布了《税收征收管理法》，明确提出纳税人可以委托税务代理人代为办理税务事宜，税务代理依法开展。1996年，注册税务师被纳入国家职业资格认定和考试范围，独立从事涉税专业社会服务的组织———注册税务师行业由此诞生并蓬勃发展。
　　在调研中，调研组成员通过和各级税协代表、税务师事务所所长和纳税人座谈，不仅了解了涉税专业服务社会组织的发展历程，也认识到涉税专业服务社会组织在我国经济活动中，确实起到了不可或缺的作用。
　　中国注册税务师协会向调研组成员介绍：截止到2014年底，全国办理税务登记的企业纳税人有4281万户，而全国税务系统仅有税收管理员27.7万人，人均管户超过150户。在东南沿海地区，人均管户近1000户，东莞市超过3000户，浙江金华甚至突破了8000户。除此之外，遍布全国、全球的企业集团，更是让单个税收管理员难以管理。在这种情况下，多年来，涉税专业服务社会组织，尤其是注税行业，承担了涉税鉴证、纳税评估和税务检查等大量涉税服务工作，发挥了税收征管的重要辅助作用。据不完全统计，2014年，全国税务师事务所为企业提供了各类涉税鉴证服务，其中在企业所得税汇算清缴鉴证业务中，为企业调增应纳税额几千亿元；调增土地增值税清算应缴税额800多亿元，企业注销税务登记税款清算应补缴税额60多亿元。
　　除了维护国家税收利益，涉税专业服务社会组织还帮助纳税人维护了自身的合法权益。我国税收法律体系复杂、多变，仅2014年出台的财税政策文件就多达200余个，这就使得纳税人仅凭自身很难完整、准确地理解、执行税法，而需要一批有资质的涉税专业服务社会组织和税务专家提供帮助。据对北京地区281户“走出去”企业的调查发现，仅有26户曾在境外享受税收协定待遇，仅为9.25%；据不完全统计，2014年税务师事务所在对企业开展的涉税鉴证中，调减企业所得税应纳税额上千亿元。这些都说明，纳税人对税收法律的知悉遵从和税收政策的正确运用，都急需具有税务专业知识的涉税专业服务社会组织和税务专家来协助维护。
　　另外，涉税专业服务社会组织还发挥了重要的政策评估作用。中国注册税务师协会介绍：国家在税法和税收政策执行的过程中，经常会发现税法的某些条款或政策与经济形势的变化不相适应，需要及时调整、修订。由于涉税专业服务社会组织直接为纳税人及税务机关提供服务，最了解税法及税收政策执行中的问题以及纳税人的诉求，又因其站在第三方立场上提出的政策建议更加客观公正，因此更容易被决策机关接受。比如，在“营改增”试点中，注册税务师行业曾为有线电视行业做过税负测算，因此在向税务总局提出政策建议时，就取得了较好的效果。
　　立法缺失阻碍行业发展
　　涉税专业服务社会组织在我国从无到有，经过近30年的发展，在国家经济活动中发挥了积极作用。但由于行业立法起步较晚、各方面影响因素较多，在三大经济鉴证类专业服务社会组织中，是*10一个没有专门法律支撑的行业。全国人大分别于1993年、1996年颁布了《中华人民共和国注册会计师法》、《中华人民共和国律师法》，明确了注册会计师、律师的法律地位和法定业务，而注册税务师行业仅有国家税务总局发布的部门规章《注册税务师管理暂行办法》，法律级次低，不能作为设立行政许可的依据，导致2014年注册税务师执业资格和职业核准的行政许可被取消，行业发展和作用发挥受到较大限制。
　　无法可循的尴尬局面直接导致了涉税专业服务社会组织的无序化发展。在广东，调研组了解到：因为法律地位缺失，税务机关无法对税务鉴证者给予有效的事前、事中、事后监管，相关法律也没有清晰地界定税务机关与注册税务师协会之间的“职能边界”；在四川调研时，四川省人民政府法制办公室和四川省地方税务局，都不约而同地向调研组反映，由于缺乏专业法律约束，近年来，市场上出现了所谓的注册管理师、税务咨询师、税务筹划师等名目繁多的机构，这些没有资质的个人和事务所鱼目混珠，凭借不正当的手段抢市场、抢业务、抢客户，导致劣币驱逐良币，扰乱了服务行业市场秩序。这些无序竞争不仅损害了整个行业的形象和信誉，还导致基层税务机关和税务人员因噎废食，不敢把涉税服务专业机构和专业人员作为纳税服务体系的组成部分来看待和使用，注税行业维护国家和纳税人利益的重要作用无法得到充分发挥。
　　行业立法的落后还容易造成监管不力。广东省注册税务师协会会长潘伟景举例说，《税收征收管理法》第89条中的“代为办理”，常被理解为狭义的民事代理。即仅仅为注册税务师代理纳税人向税务机关申报的行为受此条款的约束。而目前广东省注册税务师所从事的税务咨询、申报准备、出具涉税鉴证报告等业务均已超出了89条的规定而无法律依据监管。
　　立法缺失还影响了注册税务师队伍的发展。据四川注册税务师协会会长张炜介绍，2006年到2014年8年间，四川省执业注册税务师仅从844名增加到了1888名，增长幅度远滞后于行业发展速度。而取消注册税务师职业资格许可后，从业人员不需要审批、不需要考试资质、不需要业务培训的管理方式，也使得涉税服务的专业水平难以保障，极易给涉税服务行业带来负面影响。
　　加快立法，引导涉税专业服务社会组织健康发展
　　在深入了解了注册税务师行业发展遇到的问题和困难后，调研组成员和相关行业的专家、学者纷纷集思广益，为如何引导涉税专业服务社会组织健康发展建言献策。
　　此次作为调研组成员，宋兰、蓝逢辉两位委员认为，鉴于注册税务师行业立法的必要性和设置行政许可的合法性，同时也为了使注册税务师执业和税务师事务所设立的行政许可有法可依，应在《税收征收管理法》修订中明确注册税务师和税务师事务所的法律地位、涉税鉴证为法定业务，同时，国务院法制办应将《注册税务师条例》尽快列入一类立法计划，启动立法程序，并力争尽早出台，以保证这个关乎国家税收利益和纳税人合法权益的行业有法可依。
　　在调研组在广东、四川举行的座谈会上，来自江苏、浙江、四川、大连、北京、陕西的税协会长，广东、浙江、四川的税务师事务所法人代表、高校专家教授和纳税人，分别从各自行业角度发言。他们中有的谈到了注册税务师行业行政监管的问题与难点；有的列举了国务院文件中注册税务师立法的重要依据，提出加快相关立法具有必要性、客观性和紧迫性；有的探讨了对涉税专业服务社会组织和执业人员实行的市场准入机制非但不能取消，还应该以立法的形式确立、保障；有的建议在借鉴发达国家经验的基础上，建立起符合我国国情，与我国法律体系、市场环境和税收征管水平相适应的，具有中国特色的注册税务师行业监管模式与法律体系，并明确涉税专业服务市场准入制，赋予注册税务师及其专业机构专属资格；还有的呼吁政府要更好地履行职能，推进政府购买涉税服务，以适应经济发展新常态的税收征管改革思路。
　　在听取了调研组成员的看法和专家的意见后，全国政协副主席刘晓峰总结认为：涉税专业服务社会组织承担着维护国家税收利益、纳税人合法权益和市场经济秩序的职能，加强涉税专业服务社会组织立法对推进国家治理体系和治理能力现代化、推进依法治国有重要意义。从调研情况看，涉税专业社会组织亟须立法的呼声很高，随着市场经济的发展和税制改革深入，行业将会有很大的发展，加强涉税专业服务行业的立法和行政监管非常紧迫。他表示，调研组将收集多方面建议，为涉税专业服务社会组织立法建言献策，从而推进涉税服务行业有序健康发展。
　　来源：人民政协报