详细解说：资源税条例＂暂行＂帽子何时摘?

　　11月1日正式施行的第三版《资源税暂行条例》的*5亮点，是石油、天然气资源税由从量计征改为从价计征。这对石油、天然气资源合理开发利用、缓解地方财政紧张、保障资源地民生等，都将产生积极作用。但值得注意的是，新的《暂行条例》还有不少缺陷，亟待决策者继续深化相关改革。(作者：潘伟尔)

　　首先，新版《暂行条例》实行从量计征和从价计征、以从量计征为主的双轨制。而从量计征未与产品价格挂钩，不能动态地反映资源价值量，税收远离资源产品市场，导致不公平竞争。

　　其次，资源税率太低。例如，石油、天然气实际执行的资源税率仅为5%;除焦煤外其他煤炭还执行第二版规定的每吨0.3元～5元，仅为目前煤炭平均出矿价格的0.5%～3%，相比其他产煤大国同类税、金，至少低5个百分点。

　　再其次，资源税额税率等级不科学不合理。例如，同为焦煤，产自新疆、山西、黑龙江、贵州等地的质量各有不同，价格相差很大，但《暂行条例》规定资源税率标准全国均为每吨8元，显然不合理。在其他煤炭税率规定中，无论从煤质、煤层、资源禀赋、开采条件，还是从地理经济条件看，华东地区的山东、安徽资源税应属于同一档，但山东的税率却比安徽每吨高出1.3元。

　　最后，修订后的条例依然是“暂行”版，反映出我国资源税改革严重滞后。自1984年9月国务院发布《资源税条例(草案)》至今，已快30年了，如此“马拉松式”的资源税改革，已不适应我国国民经济社会发展和国际竞争的需要。例如，长期的“暂行”增强了企业对国家资源税政策法规的不可预知性和投资的盲目性、投机性，增加了投资的短期行为，也导致了国内外投资者对我国资源性行业投资环境缺乏稳定性的认识。

　　新版资源税制的缺陷必然带来一系列负面效应。其一，导致国家矿产资源所有者权益大量流失和资源所在地财政吃紧、民生困难。低资源税率在客观上违背了1984年征收资源税的初衷——“利改税”而逆向改为“税改利”。特别是在目前我国矿产资源开发被国企垄断、许多国企无偿或以极低价款获得采矿权、国企给国家实际上缴利润不到5%的情况下，原本属于国家税收的大量国有资产变为企业利润。再者，资源税是地方税，是资源所在地财政收入的主要来源之一，低税率必然减少资源所在地的财政收入，影响当地经济和社会发展。对于我国中西部矿产资源丰富地区，这一现象尤为明显。

　　其二，导致资源浪费严重。在长期实行从量计征、低资源税率，以及资源配置双轨制的情况下，资源产品价格被严重扭曲，导致我国矿产品需求量激增，资源消耗量过快增长，资源浪费现象突出。数据显示，我国煤炭消费量占世界总量的比例已近50%且还在快速增加。

　　其三，导致资源性行业、企业不公平竞争和地方财政收入不公平。例如，2010年6月新疆石油、天然气资源税改为从价征收后，仅半年同比就多收资源税约30亿元，后改革的企业“偷着乐”，而后改革地区的地方政府则大喊“吃亏”。

　　其四，导致地方政府乱收费。低资源税率使得资源所在地不甘心“守着金碗讨饭吃”，于是就“堤内损失堤外补”——千方百计向中央政府要税外收费政策或自行行政收费。2004年以来，先后有十几个省区特别是中西部省区出台了煤炭价格基金等几十种行政收费，税费关系日益复杂，税费秩序乱象丛生。

　　为什么我国资源税改革会出现如此多的缺陷?除了决策者的“试点思维”、“摸着石头过河”说和“时机”说滞后了改革进程外，笔者认为，还有以下六方面原因。

　　*9，资源型国有企业对资源税改革的阻力。我国矿产资源开发基本由国企垄断，在不改革增值税和规范地方收费的情况下，提高资源税很可能提高企业总的税费成本，减少利润。况且，目前国企85%以上的利润由其自行支配，而税则必须100%交给国家，这也是国企不欢迎资源税改革的重要原因。

　　第二，模糊或者错误的认识使得原本简单的资源税改革复杂化。社会上对资源税功能至少有四种模糊认识。一是认为资源税有“级差收益调节”功能。例如，新版《暂行条例》实施细则税目税率明细表中几百个矿产品分级，有的已细到了矿山企业，其核心表达是级差收益调节。但要看到，绝对地租——资源税没有级差收益调节功能，相对地租——资源配置环节的资源价款才有企业资源级差收益调节功能。如果按级差调节的从量计征观点，那么全国11万余个矿井矿坑都对应一个税率才能实现全面调节，但这显然不可能做到。二是认为资源税有“提高资源开采回收率”功能。笔者认为，资源配置方式有提高资源回收率的功能，而非资源税。矿主通过市场竞争获得采矿权后，只有尽可能地提高资源回收率才能使利润*5化。同时，从征税效率和征税成本分析，按照资源回收率征收资源税也不可行。因为按照资源回收率征收资源税会增加数十倍的征税成本，效率极低，违背了税制的效率原则。理论和实践都已充分证明：资源税与储量、资源开采回收率挂钩是一个错误的资源税改革方向。三是认为“为保证资源税收入稳定而从量计征”。这一观点违背了税制的公平原则。资源税相当于资源绝对租，税率理所当然地应该随资源产品价值的变化而变化，应该与资源产品的价格成正比，资源税收入应该时时刻刻与市场大环境相协调，这样对纳税人也才公平。四是认为少收资源税可以多收其他税费，税费互补。这一观点混淆了税与费、税与税之间的不同功能，导致该收的不收、不该收的却收甚至多收，导致税费混乱。例如对矿山产品不应该收增值税，因为矿山产品类似于农产品，在原矿开采过程中几乎没有附加值，美国、澳大利亚等矿产大国对矿产品就不收增值税。地方不应该对矿山企业乱收费，例如，有的省对煤矿企业征收民兵预备役费。严格地说，我国资源税既有凭统治者权力强行征收“税”的性质，更有资源所有者权益——资源绝对租(相当于美国的“资源权利金”等)的功能。而管理者的税费重叠交叉恰恰掩盖了资源税的“绝对资源租”功能而导致资源开发者对增加资源税产生抵触心理。

　　第三，资源税费改革缺乏战略性、全局性、前瞻性和顶层设计。回顾资源税开征以来的改革历程，给人两个深刻印象：一是资源税改革是局部性、战术性、临时性、“补丁式”改革，零敲碎打，结果资源税费重叠交织，人为地设置了改革阻力，增加了改革难度;二是顶层设计没有牢牢把握住“从价计征”这一大方向，来回“折腾”。

　　第四，1993年国家税制大改革的整体设计不科学，导致后来的资源税改革复杂化。一是财权与事权明显不匹配。例如，增值税是国税，中央得75%，地方仅得25%;资源税是地税，虽全归地方，但税率极低。中央事权小财权大，地方事权大财权小。于是，地方政府“各显神通”，纷纷巧立名目向资源型企业多收费、“乱收费”应运而生。二是该征税的不征，不该征税的却征。资源税是资源性行业特有的税种，也是其一个主要税种，应该普遍征收且实行高税率，但我国资源税率畸低，而对资源性行业不该征收的增值税却增收且税率畸高。国家税制总体设计与改革中税制结构不科学，导致了各级政府和企业的利益博弈复杂化，阻碍了资源税改革进程。

　　第五，立法层次低，初始设计与制定权威性不足导致资源税改革举步维艰。根据我国宪法，税法应该由全国人大制定。由于尚未上升到法律层面，目前包括资源税等其他许多税制法规都是由政府制定的。在资源税初始设计与制定缺乏权威性的惯性作用下，改革必然遭遇重重障碍。其实，鉴于资源开发利用在我国经济和社会发展中的特别重要性，我国早就应该制定《资源税法》。

　　第六，资源税改革滞后的根本原因是政府主导型经济发展模式。这种模式必然以国企为支撑，政府行为越位、错位、缺位。国企不支持资源税改革，政府就很难下决心改革。再者，在国税收入多、地税收入少而地方财政吃紧的情况下，为了维持地方政府运转，宏观方面对地方行政收费也只好“开口子”，对地方乱收费可能睁一只眼闭一只眼。不清理乱收费，资源型企业就会反对增加资源税，反对资源税改革。此外，政府主导型经济模式没有形成真正的市场竞争的优胜劣汰机制，决策者往往不愿承担改革风险，选择尽量维持现状。

　　笔者认为，只有在国家加快经济发展模式由政府主导型向市场主导型转变，或者说加快国家经济体制和政治体制改革的步伐，增强税法税制权威，提高税制决策者科学决策的水平，才能早日摘掉我国资源税条例“暂行”的帽子。