发票作为强化税收控管，维护税收秩序的重要手段，对其管理工作无论在国内还是在国外，都是十分重要的.建国以来，我国的发票管理工作一直都由税务部门负责，换句话说，税务机关是管理发票的法定机关，箕目的即在正规使税务机关能够牢牢把握以票臂税的主动权.然而，由于诸多原因.对至今Et以票管税还远未落到实处。
从浅层次看.难点和矛盾集中表现在两个方面，一是发票管理工作不到位，各类违章违法行为层出不穷：
伪造发票；
盗窃、冒囊、套购发票；
在商品交易中开具数额内容与实际情况不符的虚假发票；
无商品交易为他人代开发票；
非法使用、收受、转让发票。
这些问题.特别是增值税专用发票违法问题的存在，直接导致税务机关依据发票控税、计税、征税、查税失去基础和前提，同时也为不法分子隐晴应税收入，乱摊成本费用、偷逃国家税收，骗取出口退税打开了方便之门。二是发票管理与税收管理之间缺乏强有力的相互监控制约机制。按帐征税，查帐查税，这是税务机关沿用多年的传统方法，相比较而言，查票征税则显得工作量大，手续繁琐。然而征管工作的实际情况是纳税人多头开户、隐瞒收入设置两套帐蒙骗税收机关的现象屡有发生，票与帐的制约关系在这里已体现得不太紧密，帐簿的真实性也难以保证 管票不管税，查票不查帐，查税不查票，票税管理难以有机结合，已成为以票管税的又一个误区。
至于深层次原因，笔者认为主要有以下几点：
民众的发票意识淡漠，社会监督机制不健全。由于对发票知识的宣传不够，许多人还不懂得发票对经济管理和税收管理的重要性，缺乏基本的防伪识假知识.也不知道索要发票作为保护自己合法权益和拥有财产所有权的凭据的重要性，对种种发票违章行为视而不见，见而不怪.
部分纳税人的“散帐散制”形成了票税管理的漏洞。目前，大部分个体户和个人承包企业不建立帐册，甚至连基本的收支凭证粘贴制度，进销货登记制度都没有。税收实行定额征收，他们进货可不索要发票。但销货却单独购领使用发票。众多商业企业实行的是“以存轧销”核算方{击，其开具发票的记帐联不作为收入的原始凭证，在这类企业中借开、代开、虚开发票轻而易举。这两种情况的存在，使发票监控税收的链条作用被大大冲淡，形成管理的盲区。
惩戒发票违法行为的法律偏松，不足以形成震慑力。首先是立j去层次偏低。发票渗透到了社会经济的各个领域，但对其管理仅有一个《发票管理办法》，对发票犯罪适用刑法问题仅有高院的一个司法解释。1995年第十五次人大常委会审议的《关于惩治伪造、虚开、代开增值税专用发票犯罪的决定》虽有突破，但也仅限于专用发票，查处大量的普通发票违法案件仍无有力的法律作为后盾。其次，处罚力度不够。按照龟发票管理办祛》的规定，对发票违章行为，*6仅处以五万元的罚款， 因发票违章导致其他纳税人未缴、少缴税款或骟税的仅处一倍以下的罚款。这与不法分子利用发票可能谋取的非法收益比，显得太轻。加之，有些基层税务机关在具体执法对受各种因素影响。以朴代罚，以罚代刑。打击不力，这样便诱使许多利欲熏J 的不法之徒不断铤而走险
管理办法不统一，组织机构不健全，票种结构不合理，极易弓f起管理混乱。机构分设后，发票管理按流转税的征管权划分，增值税发票由国税管，营业税发票由地税管，两套机构制定的具体管理办法和处罚尺度不一致，带来了不少矛盾和问题，有些票种在管理上还有交叉，如交通运输发票，开具单位交3% 营业税， 接收单位系增值税一般纳税人的却可抵扣7%的增值税， 而运输发票采用普通发票的管理办法。给不法分子虚开、代开带来了可乘2.0%,。同时 各地在管理发票的组织机构的设置上做法不一。有的局设置了发票管理所(处、科)。但大部分税务机构的发票管理工作仍挂靠在征臂部门。致使发票臂理的重点和精力难以集中。此外。发票各类繁多、品种结构不台理，也给管理增加了难度。目前。国税、地税管理的普通发票均有十几种乃至几十种。牵扯了不少精力。而增值税专用发票却品种稀少，面额过大。通用性太强，不法分子虚开，相互转借，代开十分容易
管理制度不完善，管理手段落后 具体操作不严密，跟不上不断变化的新情况，特别是如何在发票臂理与税收管理之间建立简明有效的相互制约关系，还没有形成规范，在管理手段上，目前大部分地区仍管理为主，运用微机管理监控和交叉稽核的面比较窄。手续繁杂，效率低下.同时，在常操作上，干部业务水平不高，责任心不强也导致了许多问题，从而造成管税轻管票，查帐不查票，人为导致票、税管理脱节，削弱了以票管税的功能。
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