尽管历时4个月、被称为“史上最严地方债审计”的结果尚未公布，但近期有专家和机构陆续释放信息，称中国地方债规模逼近20万亿元，须引起高度关注，亟须化解;城镇硬件建设和软件建设，包括基础设施投入、教育、就业、医疗、住房、社保等等，都需要巨额的投入。由此可见，新型城镇化还是离不开投资的，新型城镇化需要大额投入。如何破解这个两难问题?财政部正在主导推动的PPP(Public-Private-Partnership，公共私营合作制)模式或将成为新手段。
　　“PPP”是“Public-Private-Partnership”的缩写，意为公私合作伙伴关系，是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。
　　PPP是一种新型的管理模式，不仅具备管理的一般职能如计划、组织、领导、控制，还具有其它管理模式所不具备的职能：扩量融资、利用新技术，以及特别值得强调的机制创新的职能。
　　官方及业界认为，相较于BOT(建设-经营-转让)模式，PPP模式将更强调由政府和社会资本分担，有利于降低前期风险。
　　财政部长楼继伟表示，在公共部门财政困难的情况下，应通过PPP等方式积极调动私人资本参与基础设施发展。这意味着过去，我国公路、铁路、市政公用等基础设施建设投资，以及教育、医疗、养老等社会公共服务投资，以政府单一投资的模式将被打破。在当前创新城镇化投融资体制、着力化解地方融资平台债务风险、积极推动企业‘走出去’的背景下，推广使用PPP模式，不仅是一次微观层面的操作方式升级，更是一次宏观层面的体制机制变革。
　　不过也有业内人士指出，我国尚存在法律法规不够完善，项目风险分担机制不够成熟，经济收益确定性不高，金融机构为控制风险，融资条件难与国际接轨等问题。此外，尚未形成风险共担、利益共享的前期工作机制。
　　有专家表示，从财政部的支持来看，对PPP模式的争议已经落定，现在最关键的是，由于PPP模式涉及社会公众、私营投资者以及公共部门等多方利益，亟须建立行之有效的保障机制。
 
　　预算硬约束以防项目风险转变为财政风险
　　据审计署网站消息，审计署今日公布的数据显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。此外，截至2012年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。
　　多年来，我国地方政府主要通过成立融资平台等方式融资进行市政建设，尽管对改善民生和社会事业发展起到积极作用，但也带来债务规模较高等弊端。审计署*7公布的数据显示，融资平台公司是政府负有偿还责任债务的最主要举借主体，债务余额达到4.08万亿元，或有债务余额达到2.9万亿元。
　　学界一直认为，地方政府过度依赖传统的投融资方式，过多涉入规划、建设、融资、运营等方面，带来了政府边界模糊、债务规模较高、公共产品供给效率低和民间资本进入频繁遭遇“玻璃门”等情况。例如，企业参与建设运营，政府却不先明确定价公式，民营资本当然不敢进入，而一些直属于政府的国有企业可以事后同政府讨论“定价”。
　　“投融资主体相对单一，主要依靠地方政府容易出现项目论证不充分仓促上马的情况，融资平台和项目公司都由地方政府出资设立，项目建设风险、运营风险实际也都集中在地方政府，虽然一些政府运用了BT、BOT等新方式，对项目给予了过多承诺，造成项目实施仍依赖于地方政府。”有与会人士说。
　　而地方政府直接参与投资，由于财务约束力不够强，有些政府甚至为了追求政绩出现重复建设和“豆腐渣”工程。社会资本带资承包工程，再转交给政府的所谓BT模式，由于其不关心后续经营，也容易出现“豆腐渣”工程。
　　也就是说，PPP模式转变了这种依靠“政府背书”的投融资体制，将政府的一部分支出责任通过“特许经营权”方式转移给市场主体社会企业。
　　PPP的运行具有三个重要的特征：伙伴关系、利益共享和风险分担。
　　伙伴关系是PPP*9大特征，其独特之处是项目目标一致：以最少的资源，实现最多的产品或服务。
　　利益共享是PPP的第二个特征。PPP中需要对民营部门可能的高额利润进行控制，即不允许其在项目执行过程中形成超额利润。共享利益在这里除了指共享PPP的社会成果之外，也包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、稳定的投资回报。
　　PPP的第三个特征是风险分担。公共部门尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。与此同时，民营部门会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责，而这个领域对于公共部门而言，正是管理层“道德风险”的易发领域。PPP管理模式中，更多是考虑双方风险的*3应对、a1分担，而将整体风险最小化。
　　然而，PPP模式并非毫无风险。其独具特色的风险分担同时也暗含着政府因承诺过多而“兜底”市场的风险。
　　根据国际经验，PPP项目运作周期长，时常经历多届政府，因此仅靠一届政府的承诺难以令私人部门放心，各国也建立了包括法律法规、政策文件和指导性文件等在内的制度框架。
　　在投融资中，投资者最为关心的应该是风险分担机制，风险转移和风险分担也是PPP模式的核心环节。一般来说，风险分担环节的关键是“分责”，社会资本擅长控制建造、运营、技术风险，政府主要分担政治、法律及政策风险。但在现实中，仍不乏政府“兜底”市场风险的案例。
　　倘若政府部门对PPP项目融资支持不能“量力而行”，则可能带来“大麻烦”。总之，如果我们不对当前使用的PPP模式及时规范、加强监督和有效控制，必然会给地方政府带来更严重的债务危机。
 
　　循序渐进 拒绝“一哄而上”
　　PPP模式在我国推进面临诸多难题。富有参与PPP模式经验的中国中信股份有限公司总经理助理洪波介绍说，我国这方面法律法规不够完善，项目风险分担机制不够成熟，经济收益确定性不高，金融机构为控制风险，融资条件难与国际接轨，导致项目财务成本较高，相比国际市场，融资成本较高。此外，尚未形成发起人，也就是建设方、运营方、融资方，包括规划设计、咨询在内的中介机构等风险共担、利益共享的前期工作机制。
　　楼继伟表示，对于未来PPP模式的发展，财政部将着手研究三方面的具体操作问题，包括研究明确“建设什么”的问题，尽快梳理建立PPP项目库;研究明确“如何管理”的问题，建立健全循序渐进的PPP模式法律体系;研究明确“怎样支持”的问题，营造良好的PPP模式运作环境。
　　目前，一些地方积极性很高，已经按照财政部的要求，着手开展相关工作。
　　在推动中国企业“走出去”方面，PPP模式也能够发挥重要作用。楼继伟认为，可以“试水”高铁项目向法制比较健全的国家“走出去”，把国内的运营商、设备供应商、工程承包商、资金供应商等整合起来，运用PPP模式，将这一项目做成“走出去”转型升级的“样板案例”。
　　“通过PPP模式参与国外的项目，与在国内发挥的作用也是一样的，对政府来说，政府的资金压力会减少，对社会来说，项目绩效和服务水平都会提高，对企业来说，可以打开此前没能打开的空间。”贾康说。
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