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小编导读：在不久前闭幕的“两会”上，全国人大代表赵冬苓女士向大会建议，2015年应将财政基本法列入立法计划。那么人大代表为何要提出制定财政基本法?这主要是为了管理政府的“钱袋子”。
在不久前闭幕的“两会”上，全国人大代表赵冬苓女士向大会提交了制定财政基本法的建议，并呼吁尽快启动立法程序，积极回应社会关切，推进国家治理体系现代化建设。她建议， 2015年应将财政基本法列入立法计划。
“两会”期间，主题为“制定财政基本法，加快建立现代财政制度”的财政基本法研讨会也在北京举行，与会的业内专家对制定这一法律都积极地表达了自己的意见和建议。
那么，人大代表为何要提出制定财政基本法?财政基本法应处于什么样的地位?立法过程中将面临哪些难题?其立法意义何在?在此，本报记者梳理了研讨会上专家的观点，并就此议题对业内学者进行了采访。
背景： 财税法治需要一部统领性的法律护航
改革开放以来，我国对财政体制进行了一系列改革，先后颁布了2 000多部法律、法规与政策规定，对在社会主义市场经济条件下，运用法律手段强化财政职能，依法理财、依法治财起到了重要作用。但是，现行财政法律法规体系还存在许多不完善之处，亟需改进。
2014年召开的十八届四中全会通过了依法治国的决定，财政部长楼继伟在解读四中全会精神时指出，“依法理财是依法治国的重要组成部分，加强财税立法首先要研究制定规范中央和地方财政关系的财政法律制度。总的看来，《预算法》是预算管理的程序法。在修订《预算法》的基础上，还应制定财政基本法、财政转移支付法等实体法。”
北京大学法学院教授、中国财税法学研究会会长刘剑文在接受《财会信报》记者采访时表示，我们经常讲财税法，人们对此可能有一个误解，认为财税法就是一部法律，实际上财税法是由30—40部法律构成，而这么多部法律是需要有一部龙头法来统领的。像现在谈到的税收法定，尽管这次在《立法法》里有了重大突破，但是没有财政法定，税收法定就会大打折扣。人们容易产生一种担心，虽然税收法定了，但会不会变向地增加各种费、基金等非税收入。除了税收之外，行政事业性收费、政府性基金等其他类型的财政收入同样需要被纳入法律框架，才能形成对公民财产权的完整保护。
中国政法大学财税法研究中心主任、中国财税法学研究会会长施正文向《财会信报》记者表示，财政基本法是财政税收领域的基本法律，是我国财税法律体系建立、成熟与定型的基石与标志。建立现代财政制度，就需要制定财政基本法。财税和政府治理领域众多的问题，无论是表象的还是深层次的，比如说多数税种的开征没有立法、财权事权的划分、财税体制不合理的问题、土地财政问题、转移支付问题、财政支出使用的越位和错位的问题、非税收入的问题，等等，都源于财税领域缺乏一个统领性的基本法律。所以要实现国家治理的现代化和法治化，建立现代财政制度，必须要制定一部具有[*{c}*]性的财政基本法，发挥其"宪法性法律"、"经济宪法"的重要功能。
中国人民大学法学院教授、中国财税法学研究会副会长朱大旗从三个方面谈了制定财政基本法的必要性，他认为，一方面，从国家治理的角度来讲，财政法律制度在依法治国、建立社会主义法治国家当中的重要性，都足以能够说明。另一方面，从国际社会上来讲，虽然其他国家没有名之为财政基本法的法律制度，但是有关财政领域重要的基本制度，大多都是在宪法当中就作了比较充分的规定，有专门的章节规定财政问题。另外，其他国家或者地区除了《宪法》以外，有关财政活动的一系列重要内容，像在日本有财政法、地方财政法，还有地方自治法。在台湾地区有《财政收支划分法》、《省县自治法》、《直辖市自治法》等就有关问题作了规定。我国的宪法中就财政问题则涉及的比较少，像近期预算法的修改，在财政纵向体制方面，包括财政收支范围、转移支付等方面的规定的都还比较少。这样一个背景之下，有必要制定财政基本法，对有关财政的重要问题，包括财政活动的一些基本原则，包括纵向财政管理体制、中央和地方事权支出责任的划分问题，还有发债、税收立法权限、财政的监督问题、转移支付问题等等方面，应作出基本性、原则性的规定。在此基础之上，再逐步去完善一些具体的财政法律制度，逐步形成整个财政法的体系。
中国社会科学院财经战略研究院税收研究室主任张斌认为，我国改革开放这么多年，总是在说改革，经过这么长的时间，一些基本的制度是应该定型的，一些则是需要进一步完善的。通过法律的方式把一些制度定型后，就不要轻易动它。尤其是在财政方面，像中央地方之间的转移支付等等，打补丁的特别多，所以制定财政基本法，从制度稳定性的角度来看也是非常重要的。
进程： 2020年是能否立法的分水岭
2014年12月，有关单位在江苏溧阳召开了*9次财政基本法立法的研讨会，也是*9次就财政基本法问题进行的专门研讨。今年3月“两会”期间，由联办财经研究院主办、中国企业研究所协办的财政基本法研讨会，是第二次就财政基本法问题进行研讨。
施正文向记者介绍，财政基本法的立法，目前不仅条件时机基本成熟，而且已极为紧迫，因为到2020年财政税收基本制度要成熟和定型，目前只有六年的时间，怎么定型?标志是要有财政基本法，才能定型，才能使财政税收领域的法律法规整合为一个协调统一的整体，在基本制度层面上为财税关系的规范化调整奠定法律基础。目前社会各界、有关部门对这个问题已经引起了积极的关注和重视，因此财政基本法的立法应当尽早提上日程，建议今年列入全国人大常委会立法计划，力争在2020年通过。
施正文表示，财政基本法的立法架构应包括以下几个部分：总则、财政收入、财政支出、政府间财政关系(财政平衡)、财政监督、法律责任、附则等共七章。"总则"规定财政基本法的立法宗旨、调整范围、财政法的基本原则、财政法律解释、重要概念界定等等;"财政收入"规定财政收入体系的构成，如税收、收费、基金、自然资源产权转让收入等各种政府收入的形式、含义、范围、比例限制等，各种收入设立应遵循的原则和程序等;"财政支出"规定财政资金预算分配的基本制度，财政支出的范围、责任、程序，支出标准的确定等;"政府间财政关系"主要规定财税体制，如财政层级，事权、财权划分，财权与财力和支出责任匹配，财政转移支付，预算平衡，政府债务等;"财政监督"规定财政部门的监督、审计监督和人大监督等;"法律责任"规定财政违法行为的处罚和问责救济机制。有了这样一个顶层设计的法律架构和立法内容，将为推进和落实财政法定原则奠定坚实的法律基础，我们财税法治才会走的更加坚实，也走的更加有成效。财政监督，就是指对财政部门的监督，如审计监督和人大监督。还有法律责任，应该说，这样一个体系，将为我们现在财政制度的建立奠定一个坚实的法律基础。也只有这样，我们的财税法治才会走得更加坚实，更加卓有成效。
刘剑文教授则说，“实际上在10年前起草税收基本法的时候，就提到了财政基本法的问题，只不过当时没有深入地去进行探讨，也没有像现在这样去关注它。但未来五六年的重点，应该还是税收领域的立法问题。但在依法治国的背景下来呼吁制定财政基本法是很有必要的。”他表示，“2020前立法不太现实，2020年以后的10年间应该会将其列入立法的工作重点。”
难点： 如何定位是立法的关键
任何一部法律的制定和颁布，都不可能是一蹴而就，一帆风顺的。朱大旗在研讨会上发言认为，制定财政基本法，在定位方面是一个很大的难点。很难较快推出，因为要涉及的内容很多，如果推得太快怕难以做到全面。日本的《财政法》并不能说是财政的基本法，它所规定的主要是概念术语的界定，结算分类、预算的执行、决算。那个内容其实也是非常简单的。之前我国曾经要制定税收基本法，呼吁了很长时间，但到现在也没有能够搞出来。如果要讲涉及到的问题、范围，财政基本法要比税收基本法要更加广泛、更加复杂。因此我们真正想要推出这样一部法律，怎么定义这个基本法。是大口径、小口径，还是中等口径的财政基本法，究竟想通过制定财政基本法解决哪些问题，恐怕需要我们加以特别的思考，要注意做好财政基本法和其他具体财政法律制度的统筹、协调。因为这个问题非常复杂，细节性的东西太多。
张斌也认为，财政基本法的制定还存在很多难点。财政基本法规定了财政权力的基本配置框架。但从中国现阶段的国情出发，还要管住一些特殊的难点问题。如从对象来看，要不要把经营性国有资产的管理制度列在里面，还是仅仅规定国有资产利润上缴;还有一个问题是，税收基本法是否含在里面，是在财政基本法之外制订税收基本法，还是将财政基本法定位为财税领域的纲领性法律。
张斌表示，在政府职能，或者说政府与社会(市场)的关系方面，财政基本法是否要规定政府作为一个总体，应当对社会承担基本的公共服务责任。由于政府与市场的关系目前尚不清晰，我们在强调发挥市场在资源配置中的决定性作用的同时，对政府应当为社会(市场)提供哪些基本公共服务是否应当明确?还有，在政府级次不稳定的情况下，财政基本法怎么定?四级政府变成三级了，而基本法仍然只涉及中央与省级政府的财政关系，暂不规定省以下的财政体制，这样做可行吗?
张斌指出，还有一个应当注意的问题是，财政基本法规定的财政权力横向与纵向配置的法定状态与现有体制的改造问题。我们赋予某个机构某项权力的时候，这个机构在现行体制下是否有能力行使这个权力?如人大对预算的审查。不仅要有审查的权力，还要有审查的能力，我们要思考现行的代表遴选机制、机构设置和决策机制等能不能胜任专业化的要求。财政基本法是非常重要的法律，可以让我们从财政权力的层面完善整个国家的治理体系，而制订这部法律的过程也要求我们深入思考与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代财政制度的基本框架究竟是什么。
意义 能够管理政府的钱袋子
刘剑文认为，*9，财政基本法统帅整个财税法领域，有助于构建具有高度权威性、统一性的财税法律体系。作为财政税收活动的基本规范和基本准则，财政基本法对其他财税法律法规虽起着统帅指导作用，但它不可能事无巨细地规定具体的财税实体和程序事项，其应该涵盖的是全部财税领域的基本原则、制度和机制，财政收入、支出、监管等各个环节的运行。其他财税法律规范都应遵循财政基本法的精神和规定，不能与之相抵触。
第二，财政基本法奠定财税改革的大致方向，有助于建立法治框架下的现代财政制度。财税改革需要财税法治保驾护航，两者之间紧密衔接、良性互动的关系已被公认。财政基本法所应包含的财税基本原则、财税权力分配、财税机构设置等条款，均构成财税改革稳定运作和长远规划的基础，并赋予财税改革正当性和合法性。例如，财政法定原则要求“营改增”、房地产税改革等必须以法律形式进行，并加快制定《增值税法》、《房产税法》等;又如，财政公平原则要求房地产税、个人所得税等税种(特别是直接税税种)的税制设计应体现量能课税，保证纳税人基本生活需要不被征税。
第三，财政基本法指引财政方面的国家治理路径，有助于推动理财治国的范式转变和能力提升。面对经济转型难度加大、社会矛盾风险前所未有的现状，要想经由科学理财达至规范治国，亟须通过制定财政基本法，合理规定政府间事权与财权的划分、人大与政府间财税权力的分配等关涉及治理全局的核心问题，将维护公平正义、保障纳税人合法权利等理念融贯于其中，进而更好地指导财政收入、财政支出等财税主干法律的制定，共同致力于国家治理的系统性推进。
施正文认为，财政基本法的制定，对我们国家推进依宪治国具有重大意义。因为财政基本法是财税领域里具有宪法性质的法律。立法的核心是规定政府间的关系，也就是确定财政收支体系，涉及收入包括哪些形式，财政运行原则，比如法定原则、分权原则、公平原则、事权匹配原则。这些基本原则，包括财政的层级、财政的监督、政府间的财政转移，都是国家宪政运行的基础制度。其他国家对上述所列内容都在《宪法》里面有所规定，德国、日本的《宪法》里都有关于财政的一章。我们国家的《宪法》，也应解决这些问题;解决不了，可以通过修改《宪法》予以解决，或者在财政基本法里面对其作一个规定。财政基本法的制订，将奠定我们国家法治体系建立的基础;推进依宪治国，需要加快《财政基本法》的制定。
施正文表示，落实税收法定原则只能解决财政法律体系里面的一部分问题，即税收法律的建立健全问题，但财税领域里的很多问题(包括税收问题)要想真正得以解决，还要向财政基本法迈进。例如税收就是法定化了，将来税收如果不能用于民生，政府的支出行为不能得到监督，实际上等于只管了一半，就是收的方面，非税收入多怎么办?要不要法定?至于收入是用于民生还是用于政府三公经费等，则必须由财政基本法定来解决。所以要实现从税收法定到财政法定，我们把财政法定的问题解决了，将会在深层次上解决税收法定问题。我们只有正式启动了财政基本法的立法，才能使我们财税法治进程有一个路线图、有一个时间点，才能一步一步走向现代化和法治化的彼岸，这正是我们真抓实干，落实三中、四中全会的务实举措。
“财政基本法的制定意义非常大。法治的核心是限制国家权力，保障公民权利，国家权力行使是靠财政支撑的，有了一部好的财政法，管住了政府的钱袋子，法治就实现了一大半。”张斌说。
记者手记“财政基本法”仅为临时名称
在采访过程中，多位专家向《财会信报》记者表示，目前之所以将讨论中的这部法律称为“财政基本法”，是为了让大家明白这部法律的地位和定位，它是财税领域的基本法律，统领财税法体系，在正式立法的时候不能叫“财政基本法”，可能像其他国家一样，叫“财政法”。所谓基本法 (Basic Law)，是指在一个国家或地区拥有*6法律效力的法律，具有类似宪法的地位。
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