政策性税收筹划的实质：一种税收制度的创新活动。
政策性税收筹划具有一般性税收筹划的特点，但作为一种特殊的税收筹划，它又具有一般性税收筹划不具备的特征，政策性税收筹划在本质上是一种税收制度的创新活动。主要表现在：
(1)筹划的重点不同。一般性税收筹划是纳税人在投资及其生产经营过程中，在不违反税法的前提下，充分利用税法所提供的包括减免税在内的一切优惠，对企业经营、投资、理财等事项中的纳税活动进行事先安排和筹划的一项会计工作。而政策性税收筹划的重点是对国家税法或国家的税收政策的筹划，即在对自身生产特点和产业特征充分理解的基础上，提出既符合自身特点又能维持国家和企业双方利益格局的原有税收政策的修正和改进方向，从而实现自身利益和国家利益的*5化。
(2)筹划的目标不同。一般性税收筹划以*5限度地减少自身的纳税支出为目标，在法律许可的范围内，通过赋税相对最小化，实现企业税后利润*5化或股东权益*5化。与此不同的是，由于进行政策性税收筹划的企业在国民经济中的特殊地位和生产经营的特殊性，政策性税收筹划的目标是在对国家税法或税收政策合理筹划的基础上，探索适合自身特点的行业税制，同时推进国家税收体制的不断完善和发展。
(3)筹划的层次不同。一般性税收筹划是一种技术层面上的税收筹划，是在现有的或不改变税收制度前提下，通过对经营、投资、理财活动的事先筹划和安排，尽可能地节约税收成本，获取税收收益。而政策性税收筹划是高层次的筹划，它要改变不合理的、与行业特征不适应的税收政策，推动国家税制的改革与创新。
特大型企业集团发现现行税收制度的非均衡，从而产生的税收制度创新需求，政府根据这一制度需求对税收制度的供给进行调整，以实现税收制度均衡。这就是说，政策性税收筹划是以新的更有效率的税收制度来改进、替代另一种税收制度的过程。
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