为解决临时经营的纳税人无法开具发票的问题，《中华人民共和国发票管理办法》规定：“需要临时使用发票的单位和个人，可以直接向税务机关申请领购，或者向税务机关申请代开发票。”为进一步加强代开发票管理，国家税务总局先后下发了《关于加强和规范税务机关代开普通发票工作的通知》（国税函[2004]1024号）、《税务机关代开增值税专用发票管理办法（试行）》（国税发[2004]153号）、《关于进一步加强普通发票管理工作的通知》（国税发[2008]80号）等文件，强调加强代开普通发票的管理。
从近期开展的税务检查结果看，由于税务机关和税务人员责任心不强，对代开发票的条件审核不严格，致使有些企业利用税务机关代开发票逃税。
案例
某检查组到一家房地产开发企业G公司例行检查。检查组从检查前的案头分析中发现，该公司的企业所得税税负偏低。进驻检查后，检查组从收入的实现、开发成本归集、三项费用的审核等进行了全方位的检查，但未发现重大问题。对此，G公司财务部赵部长解释道：“房地产开发企业属于税务机关重点监控企业，税务机关日常管理非常到位。对于会计核算，我们坚决杜绝那些不合法的凭据入账。”
检查组陈组长请检查人员逐一报告检查情况，经过分析后认为，G公司的三项费用与同行相比差异不大，与营业收入的配比也正常，但开发成本明显偏高。因此G公司通过虚假费用列支影响企业所得税的可能性不大，但虚列开发成本的可能性较大。于是，检查组决定对开发成本项目进行深入检查，逐项核对。
检查组把成本项目进一步分解为土地开发成本、建筑与安装工程费、基础工程费、配套设施费、前后期费用等几方面，随后进行分工检查。检查员小刘首先向陈组长报告发现的新疑点：在建筑与安装工程费中，一些建筑材料如钢材、配套设施如管道、电线等，利用税务机关代开的发票入账，金额较大，销货方一般是人名或不规范的企业名称，其业务的真实性值得怀疑。陈组长让小刘拿一份凭证来看看。在一份地税机关代开的普通发票上，销货名称为某某电线，工程项目名称为“安装、电线一批”，金额高达30万元。陈组长和小刘查看该项房地产项目合同，发现总价款为1000万元。经过分析，他们认为，一是某某电线是一家企业，应该开具增值税业务的发票，通过代开少缴增值税；二是电线及安装的成本占开发成本的3%，明显偏高，可能不真实。
陈组长让G公司的赵部长出具该项目电线安装的合同。赵部长找来一份合同，但合同的金额仅有10万元，且日期久远，与凭证所载内容不相符。陈组长再次索要，赵部长以项目经理不在而推诿。陈组长向赵部长讲明税收政策，并告知税务机关可以利用外调检查搞清事实真相，要求赵部长配合检查工作。赵部长最终还是承认了错误。
原来，在往年的税务检查中，税务机关发现G公司在列支成本、费用时，使用了大量的白条、收据等不合法的原始凭证，调增了应纳税所得额，连补税带罚款损失巨大。为了避免类似问题出现，G公司会计核算部门严格控制其入账。对于承包商或供货商不能提供发票的，要求其到税务机关代开，并鼓励多开，税务机关开发票所收税款，由G公司承担。
检查组把G公司凭证中所有税务机关代开的发票逐份统计，与合同协议书，逐份核对，并及时向局领导汇报，向供货方的税务机关发出协查函，将G公司利用代开发票进行逃税的事实查得水落石出，同时也让提报虚假材料申请代开发票的业户得到了应有的处罚。
分析
近年来，税务机关查处纳税人利用假发票进行偷税的事实屡见不鲜，但查处借用税务机关代开发票偷税的案例不多。但画皮难掩真身，经不起税务人员仔细推敲。
国家税务总局虽然一再下文强调代开发票的管理，但仍有些税务机关和税务人员在申请代开发票的纳税人资格上审理不严，从而造成部分纳税人隐瞒货物交易事实，借代开发票进行逃避缴纳税款或者少缴税款。
一是流失流转税。常见的现象有：增值税一般纳税人销售货物给非增值税纳税人，销售收入不申报，利用税率与征收率之差，偷逃增值税。发生的经济内容为安装、修缮等应交营业税应税项目，到国税部门以销售安装材料申请代开普通发票代开，利用营业税税率与增值税征收率之差，偷逃流转税。
二是流失所得税。代开发票的销售收入，销售方不入账，减少所得税税基，少缴企业所得税或个人所得税。或者购买方利用违法取得的代开发票列支成本费用，偷逃所得税。
三是代开普通发票大额现象越来越多。临时经营纳税人（主要为个人）单次代开发票的金额呈明显上升趋势，已由原来的每次几百元、几千元上升到几万元、几十万，人数逐年增多、金额逐年增大，并且数额相当大，临时经营变成税务机关常客，大肆套取国家税款。
四是免税货物代开发票管理漏洞较多。申请代开免税产品普通发票，只需要提供购货方购货证明和出售方所在村出具的自产自销证明。一些花木、粮食等农产品贩运者正是利用免税资格认定上的漏洞，将应税项目变为免税项目。还有一些企事业单位利用免税发票免税的特点，到税务机关虚开免税产品发票以达到冲减各种费用的目的。
五是不乏让税务机关为自己代开发票现象。一位从事多年财务工作的冯女士透露，为了尽可能地摊薄成本，部分企业会在税收上大做文章。年底突击花钱、发奖金、企业逃税、打点送礼等，这些都需要有发票入账。相比应上缴国家的税收，税务机关代开发票3-5%的税率相当于在成本方面节省20%左右的支出。对于业务量比较大的企业来说，这个数字相当可观。
申请代开普通发票的单位和个人根据是否办理税务登记证，应当凭不同的证明材料，向主管税务机关申请代开普通发票。主要包括四类：
根据国家税务总局的文件精神，申请代开普通发票的单位和个人根据是否办理税务登记证，应当凭不同的证明材料，向主管税务机关申请代开普通发票。
一是已办理税务登记的单位和个人，在销售货物、提供应税劳务服务、转让无形资产、销售不动产以及税法规定的其他商事活动（餐饮、娱乐业除外）中有下列情形之一的，可以向主管税务机关申请代开普通发票：纳税人虽已领购发票，但临时取得超出领购发票使用范围或者超过领用发票开具限额以外的业务收入，需要开具发票的；被税务机关依法收缴发票或者停止发售发票的纳税人，取得经营收入需要开具发票的；外埠纳税人来本辖区临时从事经营活动，持《外出经营活动税收管理证明》，向经营地税务机关办理报验登记，销售货物需要开具发票的。
二是正在申请办理税务登记的单位和个人，对其自领取营业执照之日起至取得税务登记证件期间发生的业务收入需要开具发票的，主管税务机关可以为其代开发票。
三是应办理税务登记而未办理的单位和个人，主管税务机关应当依法予以处理，并在补办税务登记手续后，对其自领取营业执照之日起至取得税务登记证件期间发生的业务收入需要开具发票的，为其代开发票。
四是依法不需要办理税务登记的单位和个人，临时取得收入，需要开具发票的，主管税务机关可以为其代开发票。S
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