引起税收行政执法争议的主要原因刍议来源：江西省地方税务局作者：张湖亚日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ] 自《行政诉讼法》实施以来，税务行政诉讼案件占有一定的比重，其中败诉的案件所占比率也不小。有关人士分析其原因，主要是部分税务机关执法中重实体、轻程序，有的对《税收征管法》的规定理解有误，有的税务机关制作法律文书不严谨、不规范，某些税收政策与现行法律法规相冲突，个别税务机关执法中不注意搜集证据，部分税务机关护短，应在复议阶段纠正的执法错误，未予纠正等等。笔者以为，以上所述，只是就事论事的表面现象，根本的还是由于存在以下制约税收行政执法质量和效率的深层次因素：一、计划经济管理理念仍制约着法治化治税理念的实践，是导致不能严格依法治税竞而引起税收行政执法争议的认识原因上个世纪80年代中期，“依法治税”的口号就被提出。随着社会主义市场经济改革方向的确立，90年代中期，又提出了“法治、公平、文明、效率”的治税思想，税收经济观、法治观、科技观、服务观也深入人心，税收法治状况有了较大程度的完善。但是，上述成就在某些方面，理论意义大于实践意义。税务行政管理实践中某些关键环节基体上仍停滞在计划经济管理理念和模式上。*9，税务行政由“管理型”向“执法型”的转变还没有彻底实现。有的税务机关和税务人员还没有认识到，税务行政作为执行和管理，其执行的应主要是国家法律法规，其管理的应主要是依法实施法律、法规。税务行政的职能和任务是多方面的，但不管有多少职能和任务，执法应该是税务行政的基本要素。第二，组织税收收入“任务制”仍在很大程度上左右着税务行政实践。长期以来，我国实行组织税收收入“计划任务制度”，基层税务机关以完成税收收入任务为本职，形成了“以组织税收收入为中心”的工作理念、思路和机制，完成收入任务则“万事大吉”，一俊遮百丑。故“寅吃卯粮”收过头税和“放水养鱼”有税不收同时存在，就不可避免了。依法治税、依法行政成为无以考核的“软任务”也就顺理成章了。二、税务机关和税务人员执法能力不强制约着“有法必依”，是引起税收行政执法争议的主要原因一是普遍缺乏较系统的法律知识。整个税务队伍知识比较单一，人才结构不尽合理，法律专业人才缺乏，法律基础知识难以熟练地应用于税收工作实践。同时，税务人员普遍缺少比较系统的法律基本知识，多数人员比较熟练地掌握了税收经济基本知识，但对相关税收法律知识却知之甚少，曲解、肢解法律规定的现象屡见不鲜，许多人离融会贯通地运用法律手段去处理税收事务的能力要求相差甚远。二是法律意识不强，税收法律思维模式还没有形成，辨法析理的能力很低，制约着税务行政管理的法治化转型。客观地说，目前，税务机关对税务人员的评价、考核体系还没有彻底转变到“法治导向型”上来，税务人员提高执法能力的自觉性受到一定程度的影响，绝大多数税务人员仍坚持“以组织收入为中心”的工作理念，把税收的职能作用直接理解为税务机关的职责，不能充分地认识到税务管理的执法特征，没有认识到税务机关为国家组织财政收入是税务行政执法结果这一道理。处理税收事务时，往往不能“法”字当头，不能把合法性当作工作的出发点。仍存在只认文件、不执行法律，尊重领导、漠视法律的现象。没有充分地认识到税务行政执法实际上就是确认事实、适用法律法规、定性处理的过程，不能辨析每一环节都贯穿的法律逻辑思想、观点和方法。如认定某一行为是否构成偷税，首先要以确凿的证据证明行为人确实少缴了税款，确实存在损害国家税收权益和税收法律秩序的客观事实；其次看行为人是否采取了《税收征管法》所规定的偷税手段；再次确认行为人是否有主观过错；最后看行为人是否具有纳税义务以及违法行为与违法事实之间有无必然联系。通过这一系列严密而科学的论证，才能最终确定该行为是否构成偷税。但在不少的税收法律文书中，见不到这种辨法析理的分析，只有简单的事实叙述，只凭想当然定性处理。三是对法律程序重要意义认识不足，存在轻视、忽视甚至讨厌依法行政程序的现象。有的税务人员认为程序影响执法效率，认为程序是人为制造的“麻烦”，重实体，轻程序。有的甚至感情用事，凭关系征税，凭“权威”、凭“能耐”、凭“义气”办事，乃至拍拍胸脯“摆平”了事。四是税务检查中证据意识不强，有的搜集证据不规范。主要表现为：有的重视询问笔录，忽视其他证据的收集，缺乏有力的直接证据或间接证据；有的证据收集操作不规范，证据缺乏合法有效性。如在提取有关的发票、物品等其他证据时，有的不办理提取手续或手续不完整，无法证明材料的来源，使被复制、复印、提取、扣押的材料缺乏证据效果，无法在案件中起证明作用；有的稽查底稿原始记录过于简单。在税务检查中，与案件有关的财务处理情况、凭证号码、会计分录、报表等不能认真完整清楚地记录在稽查底稿中，仅有简单的记录，而且不能分析所获取的资料之间的关系，不能为检查结论提供依据，使稽查底稿与案件审理成为两张皮。五是忽视相对人的陈述、申辩意见。在有的税务机关的法律文书中，常常见不到税务机关告知相对人有陈述、申辩权利的证据，自然在案卷中见不到相对人的陈述、申辩意见。即使在有的案卷中见到相对人的陈述、申辩意见，也看不到税务机关对陈述、申辩意见的分析及采信情况。三、税收立法滞后制约着“有法可依”，是引起税收行政执法争议的制度原因近年来，国家加快了税收立法的工作进程，但税收“法”性不足的问题仍没有得到根本的改变。其一，缺乏驾驭税务行政管理全局的税收基本法。税务行政管理的一系列基本原则、基本制度有的还没有形成，有的仍停留在规章范畴，效力不足。其二，缺乏税务行政组织法。税务行政主体的设立、变更、撤销基本上处于无法可依的局面，随意性大，“人治”色彩仍相当严重。税务行政主体的规格体系、权责体系、制约体系很不规范，国税地税不一，各省不一，国税、地税关系协调不畅，税务管理跨地区协调相当困难，全国没有基本统一的规范的税务权责体系、制约体系及其标准，造成内部行政管理权的“失控”和“滥用”，引起行使税收执法权力失去规范，纵向越权、横向侵权的现象在所难免。其三，绝大部分税种的管理规范仍停留在行政法规或部门规章的层面上，法律层级偏低，大量部门规范性文件仍在税务行政管理中扮演着重要的“角色”。根据《行政诉讼法》的规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。因此，当税务机关依据部门规范性文件对管理相对人作出税务处理时，一旦当事人提起诉讼，往往使税务机关处于十分被动的地位，税务机关因此而败诉的情况并非鲜有。