关于完善城乡税制一体化的研究

关于完善城乡税制一体化的研究来源：中国税务学会作者：翁荣华日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ]　统一城乡税制是协调城乡发展，构建和谐社会的重要内容，是整个国民经济持续健康协调发展的重要基础。　　一、取消农业税和屠宰税标志着我国初步实现城乡税制一体化　　长期以来，我国实行城乡二元经济结构，农村经济社会发展明显滞后。与此相适应我国的税收制度，在农村实行以农业税为主体的农业税制，在城市实行以流转税及所得税为主体的工商税制，形成了城乡二元税制结构，农民除了直接负担农业税外，还直接或间接承担着工商税制的负担，造成城乡居民税负不公。　　党的十一届三中全会以来，我国农业生产有了很大发展，农民生活有了很大改善。但是，由于我国农村人多地少，农业生产力水平低下，农民收入增长不快；长期以来，在城乡二元税制结构下，取多予少，并通过各种收费，使农民税费负担沉重；加之运用工农业产品“剪刀差”，拍卖农村土地等多种手段为工业和城市发展积累资金，严重制约了农民收入的增长，扩大了城乡差距。以城镇居民可支配收入与农民人均纯收入之比为例，1998年至2005年城市居民人均纯收入从5425元增加到10493元，同期农村居民人均纯收入从2162元增加到3255元，两者收入之比从1：2.51提高到1：3.22。7年间城乡人均年收入差距从3263元扩大到7238元。农民人均收入只当于城市居民的30%。有相当数量的农民生活较为贫困，农民依然是弱势群体，农业依然很脆弱，农村依然很落后。“三农”问题成为制约我国经济和社会发展的重要瓶颈。　　2003年10月，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制的决定》，明确提出将“创造条件逐步实现城乡税制统一”作为今后我国税制改革的目标之一。按照三中全会精神，2003年国家决定不再单独征收农业特产税，统一征收农业税，并降低农业税税率。自2004年起一些省、直辖市、自治区陆续免征农业税。2005年12月29日全国人大常委会第19次会议通过了废止《中华人民共和国农业税条例》的决定，这标志着在我国从公元前594年开始至今已实行2600年的农业税从此退出历史舞台。与农村税费改革前相比，全国农民一年可减负1265亿元，8亿多农民，人均减负100多元。时隔不到3个月，2006年2月24日国务院459号令又宣布废止《中华人民共和国屠宰税暂行条例》。农业税和屠宰税的废止，不仅是减轻农民负担，增加农民收入，加强农业基础地位的一项重大举措，也是我国分步实施税制改革的重要组成部分，农业税和屠宰税的废止，表明在我国已没有专门针对农民征税的税种，同时从现行税制各税种的征收对象和范围来看，除少数税种只适用城镇外，主要税种及其他多数税种均适用于城乡，多数税种均规定对农业、农民、农村给予一定的税收优惠，已不存在城乡两套税制，这就标志着我国目前已初步实现城乡税制一体化，已从二元税制结构进入初步实现城乡税制一体化的新阶段。　　二、完善城乡税制一体化的指导思想　　我国虽已初步实现城乡税制的统一，但还不可能实现农业与工业一样、农民与城市居民一样缴税。完全的城乡税制一体化需随经济发展，城乡差距的消失逐步实现。当今世界上也没有任何一个国家能做到完全的城乡税制一体化，欧盟对农民在增值税、所得税方面有很多优惠，并给农民相当多的财政补贴，美国对农民在所得税、财产税等方面也有很多的特殊优惠。发达国家都没有做到的事，在我国更是非常遥远的事。城乡税制一体化有个发展过程，至少要经历以下四个阶段：一是停征农业税，初步实现城乡税制一体化阶段，这一阶段已经实现；二是逐步理顺现行的税制和税收政策，在对农业给予税收优惠的前提下，各税种适用范围城乡基本统一的完善城乡税制一体化阶段；三是清理农村收费，逐步取消农民的各种“暗税”负担，让农民享受国民待遇的基本实现城乡税制一体化阶段；四是在城乡经济高度统一、农业高度发达的情况下，逐步实现农业和工业、农民和其他社会成员实行统一的纳税标准的完全城乡税制一体化阶段。现在，我们正处在初步实现城乡税制一体化向完善城乡税制一体化迈进的重要阶段。　　解决“三农”问题是我国现代化建设进程中的重大历史任务。中央提出要全面落实科学发展观，统筹城乡经济社会发展，实行工业反哺农业，城市支持农村和“多予少取放活”的方针来推进社会主义新农村建设。长期以来，我国对农民取多予少，各种乱收费、乱摊派使农民负担沉重。国家决定停征农业税是对农民从多取少予向少取多予的重要转折点。农民致富、农业发展和新农村建设，需要财税政策更多的支持。完善城乡税制一体化，必须把中央关于“多予少取放活”的方针作为重要的指导思想，充分发挥税收在缩小城乡差距，统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设中的作用。笔者理解，“少取”就应对农业、农村、农民继续给予政策倾斜，尽可能给予更多的税收优惠；“多予”就应在财政上进一步加大对农业的投入，逐步建立起农村公共产品政府供给制度；“放活”就应积极运用税收政策，支持农民致富、农业发展和新农村建设。　　贯彻多予少取放活的方针，重点是要进一步减轻农民负担。停征农业税后，确实大大减轻了农民负担，但并不是农民已处于“无税”状态，没有负担了。其实，农民的税费负担仍然不轻，主要表现在，其一，间接税负担较重。由于我国的税制结构以流转税为主体，流转税是可转嫁税，特别是增值税负最终由消费者承担，加之我国增值税率又偏高，农民是*5的承担较重税负的群体。其二，农民在购买农机、农药、化肥等生产资料时承担着增值税进项税额，但不能开出增值税专用发票将进项税额转嫁给农产品采购商或者消费者。其三，对农民土地财富的侵占。在工业化、城市化过程中，农民土地资源被征用，却补偿不足，丧失生活保障，形成农民的财富转移。其四，农民除流转税外在其他税收方面也承担了一定的纳税义务。农民建房要缴纳耕地占用税；农民购车要缴纳车辆购置税；农民储蓄存款所得利息要缴纳储蓄利息个人所得税；农民外出打工工薪收入超过1600元，要缴纳个人所得税，等等。其五，各种名目的收费负担。因此，在调整和改革税制结构时，一方面要防止在停征农业税后又采用新的税目或变相收费，增加农民负担，另一方面要注意能逐步降低农民的负担。　　三、完善城乡税制一体化的总体目标和基本原则　　根据前述指导思想和实施步骤，完善城乡税制一体化的总体目标主要是：⑴统一城乡税制结构，所有税种适用范围做到城乡统一；⑵加大农业税收优惠的力度，减轻农民负担，支持农业发展；⑶各项涉农税收政策都要适应市场经济发展的要求。在实现这一目标过程中，应遵循以下原则。　　一是税制统一。按照市场经济税制原则，借鉴国际上城乡税制统一的通行做法，结合我国农村落后，农业生产力水平低，城乡发展差距大的实际，构建具有中国特色的统一城乡税制结构。　　二是农业优惠。按照少取多予的方针和大力扶持农业发展的要求，在税负结构的安排上要照顾农业和农民，对已有的涉农税收优惠政策，应尽量保留规范；对需要扶持而尚未制定的，应尽快制定给予支持，以利于促进农业发展，缩小城乡差距。　　三是逐步推进。完善城乡税制一体化，要兼顾需要与可能，在经济发展的基础上，在税制改革总体框架范围内，本着先易后难、先急后缓、先重点后一般、先规范后深化的要求逐步推进。　　四是规范简便。城乡税制的统一和涉农税收优惠政策的设计，既要科学严密，统一规范，有利于强化监督制约，有利于加强管理；又要简便易行，有利于降低税收成本，方便纳税人。　　四、完善城乡税制一体化的政策建议　　初步统一的城乡税制在不少方面还需要完善，有的城乡不一致，有的涉农税收政策优惠不够，有的不适应市场经济发展要求。要按照上述总体目标和基本原则，针对存在的问题，重点抓好以下几个方面的改革。　　1、统一城乡土地税收制度。我国目前对使用城镇土地征收城镇土地使用税，对占用农村耕地征收耕地占用税。城镇和农村实行两个税种，存在很大差异。城镇土地使用税以纳税人实际占用的土地面积为计税依据，按年计征；耕地占用税以纳税人实际占用耕地面积为计税依据，实行一次性征收。耕地占用税负远远低于城镇土地使用税负，同时耕地占用税的征收标准，每平方米最低1元，*610元，也明显偏低。现行《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》实施近20年来，既未达到加强土地管理，合理利用土地资源，保护农用耕地的目的，也由于税负偏低，征地时对失地农民补偿很少，严重损害了农民的利益。因此，应尽快改革和统一城乡土地税收制度。*9步，先提高耕地占用税税额，改一次性征收为按年征收，大幅度增加耕地占用税收来支持农业和保护农民利益。与耕地占用税税额标准太低相关联的是，我国城镇土地使用税的税额标准也太低，造成很多企业和单位占用大片土地，这与我国人多地少的国情很不相符，也要适当提高税负水平，同时将外商投资企业、外国企业和外国人也列为纳税人。第二步，在条件成熟时，应将耕地占用税和城镇土地使用税合并征收统一的土地使用税。应将其中耕地使用税以及城镇土地使用税的增量部分用于农业的复垦和综合开发。　　2、统一城乡房地产税收制度。结合开征物业税，研究实行城乡统一的房产税制度。目前我国房产税制有城市房地产税和房产税二种，前者对外，后者对内，房产税的适用范围规定为城市、县城、建制镇和工矿区，没有包括农村。根据当前房地产市场发展和统一税制的要求，迫切需要内外统一、城乡统一。统一实行新的房产税或开征物业税，将城乡居民住宅纳入征税范围，区分住宅性质分别征税。但对农民住房应继续给予优惠，对农民出租房屋的租金收入可规定在一定期限内暂免征税。　　3、将城市维护建设税改为城乡维护建设税。这一调整从字面看，“城市”与“城乡”只有一字之差，但包含的意义大不一样。目前我国城市维护建设税征收后只用于城市的建设和维护，虽然广大农民既是城市维护建设税的实际负担人，又有一部分是城市维护建设税的纳税人，承担了纳税义务，但未享受到相应的权益，农村的公共设施建设和维护仍要农民通过缴费或出工来承担，这很不公平。应通过这项改革，加大城市对农村的支持，将征收税款统筹用于城乡维护建设，逐步缩小城乡差距。　　4、进一步完善个人所得税制度。按照现行个人所得税法规定，农民也是个人所得税的纳税人，从完善城乡税制一体化来看，在个人所得税征税项目中应增加个体农户生产经营所得和承包所得，并根据实际情况，明确给予农民特殊优惠。在政策设计上应注意，一是我国农民人均纯收入很低，属于低收入阶层，2005年农民人均月收入仅271元，他们不是工资薪金所得者，无法按工资薪金所得月费用扣除额1600元后来计征；二是作为个体劳动者，由于农产品价格低，而化肥、农药和农业机械投入较多，农业生产成本上涨较快，据典型调查，江苏每亩粮食物化成本达428元，占亩产值的44%，南京江宁区一户农户测算：1亩地种粮收入约800元，种子、农药、化肥、水费等支出约420元，不算劳动力成本，1亩地纯收入仅320元，远低于个人费用月扣除额1600元的标准。因此，对农民从事农、林、牧、渔业征收个人所得税需在较长时期以后才能实现。当前可以在个人所得税法上规定按现行办法，即暂免征个人所得税；也可以借鉴我国台湾地区的做法，规定对农民从事农业生产的成本和必要费用定为100%，不缴纳个人所得税。　　5、完善增值税涉农优惠政策。虽然国家规定农业生产单位和个人销售的自产初级农产品免征增值税，但从我国农民收入水平较低的实际情况出发，应进一步解决农民购进农业生产资料所含增值税款不能抵扣的补偿办法，即对农产品实行零税率，近期可采取增加粮食补贴或化肥补贴等办法给予适当补偿，进一步减轻农民税收负担，将来可采取退税的办法。由于我国农村面广量大，交通落后，农民居住分散，除了种粮大户和养殖大户外，农产品全靠农民自己销售是很困难的，相当部分要通过农村经纪人走村串户上门收购出售，建议将对农业生产者销售自产初级农产品免征增值税的优惠政策，扩大到农村经纪人，以防止经纪人通过压低收购价格来转移税负，增加农民负担。　　6、完善企业所得税涉农优惠政策。现行企业所得税制中，有些涉农税收政策带有计划经济色彩，明显不适应市场经济发展的要求，应尽快加以调整。比如：规定对国有农口企业、事业单位从事种植业、养殖业和农林产品初加工业取得的所得可暂免征收企业所得税，而对其他所有制农业企业就没有这一优惠。这种按所有制不同设置的税收优惠政策，是不符合税收公平原则的。应将对国有农口企业免征企业所得税的优惠政策，扩大到其他所有制农业企业，以促进生产要素向农业流动。目前农村有1亿多剩余劳动力，失地农民的数量也十分庞大。国家对城镇职工再就业有一定的税收优惠政策，对农村剩余劳动力的转移，特别是失地农民的就业也应给予支持，对失地农民经商就业，可给予一定期限的减免所得税；对非征用土地的企业为失地农民提供就业岗位的，可参照下岗职工给予一定的减免企业所得税优惠。此外，为了大力支持农村生产力发展，对贫困地区新创办的村办企业在企业所得税方面也应给予较多优惠。　　7、完善地方税涉农税收优惠政策。适应形势发展的需要，改革和调整地方税涉农税收优惠政策，加大地方税对“三农”的支持。例如：现行印花税规定对国家指定的收购部门与村民委员会、农民个人书立的农副产品收购合同免征印花税，而非指定的收购部门与村民委员会、农民个人书立的农副产品收购合同，就没有这方面的税收优惠政策。在目前农副产品收购绝大部分都已放开由市场调节的新形势下，再有这样的政策规定是不利于农业发展和农民增收的。应将这一优惠政策，扩大到所有非国家指定的收购部门；促进农村剩余劳动力的转移，加快城镇化进程，对农民进小城镇购买自用*9套住房，可在契税方面给予适当优惠。诸如此类，应从各个层面各个环节体现出对解决“三农”问题的税收支持。　　8、尽快开征社会保障税。我国统筹城乡发展中突出矛盾之一，就是农民进城务工经商被排斥在城镇社会保障体系之外，构成我国社会稳定发展的一大隐患。农民外出务工，转移农村剩余劳动力是促进经济发展和农民增收的重要途径。但由于不平等的城乡二元社会管理制度，目前农民工绝大多数没有纳入社会保障体系，多数业主未为农民工缴纳社保基金，严重损害了农民工的权益。要解决农民工医疗、失业、养老等社会保障问题，当前要进一步加大征收社保费的力度，凡招用农民工的单位都必须缴纳社保基金，切实保障农民工的权益。但最根本的还是要开征社会保障税，除农民工个人依法纳税外，从税法上规定凡招用进城农民工的单位必须承担为农民工缴纳社会保障税的责任，依法将农民工纳入城镇社会保障体系，使之逐步融入市民社会，完成由农民到市民的转变。在此基础上，逐步建立全国统一的社会保障制度体系。　　五、进一步清理农村各种“暗税”，统一城乡税外收费　　停征农业税减轻了农民税收负担，但农村各种收费等“暗税”的负担仍然不少。完善城乡税制一体化，必须净化农民的税费环境，不仅要减轻农民的明税负担，更要减轻农民的“暗税”负担，实现城乡税外收费的统一。　　1、逐步建立农村公共产品政府供给制度。长期以来，我国对农村公共产品的供给投入主要靠农民集资负担，包括修路、通讯等基础设施建设的负担；农田水利等生产设施建设的负担；饮水、用电等生活设施建设的负担；学校修缮、广播电视等文化教育设施建设的负担，2004年农村义务教育经费仍有20%由农民负担（2006年3月3日《中国税务报》），这些应由政府提供的公共产品的财政投入严重不足，农村上学难、行路难、吃水难、用电难等问题很突出，城乡差距越拉越大。国家应将基础设施建设的重点逐步向农村转移，农村公共基础设施建设资金应逐步从农民自筹过渡到国家负责，纳入公共财政支出范围，让农民和城市居民一样享受公共产品政府供给制度。近期要扩大公共财政覆盖农村的范围，加强政府对农村公共服务和专项资金的安排，从增收收入中多拿出一点钱来支持农村，教育、交通、水利等部门专项资金的使用应向农村倾斜，只有国家“多予”，才能实现向农民“少取”，真正减轻农民的“暗税”负担。　　2、进一步加大对农产品的补贴力度。我国人均耕地少，农业生产力水平低，农业比较效益差。为稳定农业基础，鼓励农民种田，增加农民收入，近年来，国家对农民实行粮食直接补贴、农机补贴、种子补贴，这三项补贴给农民不少实惠。但是由于工农业产品价格“剪刀差”依然存在，特别是农业生产资料价格的持续上涨，严重影响农民利益。为调动农民生产积极性，进一步缩小工农产品价格“剪刀差”，增加农民收入，在保持农产品合理价格的基础上，应进一步加大对农产品的财政补贴。　　3、健全对征地农民的合理补偿机制。改革开放以来，我国工业化迅速发展，城市化水平不断提高，城市化率已达41%。中国农民献给工业化和城市化的上亿亩土地，是一笔数额巨大的“暗税”，如果按土地市场价值估算，每年占用的几百万亩耕地，一年的失地价值达几千亿元，还有住房拆迁的补偿也很不到位，农民遭受的损失很大。必须高度重视依法保障农民的土地权益，笔者认为，除提高耕地占用税额以及改进征收方式外，应提高占用农村耕地补偿金，缩小土地出让金与耕地补偿金之间的差额，让失地农民有稳定的收入来源，解决生活之必需；逐步推行土地入股或将土地征用改为土地租用，让失地农民有长期稳定的收入来源，保障其基本生活。这样才能更好地保护农民的利益，也才能更好地遏制随意乱占耕地现象的发生。　　4、进一步清理规范对农民的收费。农村税费改革后，取消了一大批收费项目，使农民得到了实惠，但目前还存在不少不合理的收费，有些服务性收费标准高、透明度差。需要继续清理规范农村的税外收费，取消各种专门向农民征收的不合理收费，实现城乡税外收费一体化，切实减轻农民负担。对各种涉及农民的经营性服务收费，应当建立在农民自愿的基础上，不得强行服务，强行收费。对服务性收费项目要实行公示制度，让农民了解收费标准和服务质量，自主决定。此外，现在农村有些项目虽不向农民收费，却要农民出工，这种变相收费和集资，也应按国家有关规定予以补偿，以减轻农民的负担。　　5、采取各种措施化解乡村债务。上个世纪八、九十年代，一些乡村两级举债大办乡村企业以及修建学校校舍和农田水利设施等背着沉重的债务，这些债务常常转嫁到在农民身上。由于乡村债务数额巨大，要在几年时间内完全解决是不现实的。化解乡村债务，总体来说要严格控制新债，逐步还清老债。偿还乡级债务主要应由乡镇财力逐步解决；村级债务在农村经济发展的基础上，主要应依靠农民集体力量逐步解决；国家要对不同地区、不同经济发展水平、不同原因造成的债务，制订不同的化解措施，视财力情况予以适当财政补助。　　六、完善涉农法律法规，逐步健全城乡统一的公共财政体制　　完善城乡税制一体化，统一城乡税费，减轻农民的“暗税”负担，还必须进行一些配套改革，促进城乡经济社会协调发展。　　1、从法制上为减轻农民负担提供保障。由于受二元经济结构和二元社会管理结构的影响，我国有些法律法规存在侵占农民利益的条款，有的法律规定农村公共产品和公共服务的提供要由农民负担，如《公路法》规定：乡道的建设和养护由乡人民政府负责，并要求县、乡级人民政府应当在农村义务工的范围内，组织公路两侧的农民履行为公路建设和养护提供劳务的义务；《教育法》规定：经县级人民政府批准，乡、民族乡、镇的人民政府根据自愿、量力的原则，可以在本行政区域内集资办学，用于实施义务教育学校的危房改造和修缮、新建校舍。《义务教育法实施细则》规定：实施义务教育的学校新建、改建、扩建所需资金，在农村由乡、村负责筹措。其实质主要就是由农民负担。有的法律规定对农民利益损失补偿标准明显偏低，如《土地管理法》规定，土地补偿费为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍；每一个需要安置的农业人口的安置补助费，为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍。土地是农民最主要的生产资料和生活的主要来源，这个标准显然无法保障失地农民的正常生活来源。随着经济社会的发展，诸如此类的涉农法律法规应尽快予以修订和完善，从法制上更好地保护农民享受平等的权利，减轻农民的隐性负担。　　2、改革县乡财政管理体制。确保统一城乡税费顺利推进，让公共财政阳光照耀到广大农村，关键是要改革县乡财政管理体制，壮大县乡财政实力。一要根据事权与财权相统一的分税制财政体制，合理划分县和乡镇财政收入范围，保证县乡财政能有与承担的事权及经济增长相适应的本级财政收入。二要加快推进省直管县财政管理体制改革，减少中间环节，让县财政直接得到更多实惠。三要在明确划分县乡事权和财权基础上，合理划分乡镇财政的支出范围。教育、卫生经费是公共财政最主要的支出内容，应当列入县级财政。从长远看教育经费应列入省级财政支出范围。四要加大对农村转移支付的力度，包括对农业的三项补贴以及农田水利设施建设等专项补贴的转移支付；对贫困地区县乡财政的转移支付；对农村义务教育、农村合作医疗、农村五保户供养等公共财政的转移支付，化大力气化解农村上学难、看病难、养老难等热点难点问题，让县乡财政尽快走出困境，成为新农村建设的重要财力保障。　　3、进一步推进农村综合改革，防止农民负担反弹。加快推进乡镇机构改革。过去一个乡镇政府仅十来人，现有上百人，人员臃肿，支出膨胀。转变职能，减少人员是建立防止农民负担反弹长效机制的重要措施。积极试行贫困地区乡财政县管乡用的管理方式，防止乱支乱用而随意向农民伸手。取消增加农民负担的各种达标升级工程，当前新农村建设中的河塘疏浚、村庄合并，都要尊重农民意愿，量力而行，防止乱集资、乱摊派。实行村务公开，大力压缩村级经费开支，加强经费的审计和监督。研究建立支农资金稳定增长的机制，引导城市资金向农村流动，不断增加对农业和农村的投入，并切实提高资金使用效率。