对现行涉外税收优惠政策存在问题的思考来源：大连市国家税务局作者：吕永斌日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ] 　　一、现行涉外税收优惠政策存在问题　　与内资企业相比，我国外资企业在税收方面享受的是超国民待遇。现行涉外税收优惠政策在改革开放初期,为了弥补投资环境的不足,我国税法对外资企业普遍实行了低税负、多优惠的税收政策。这是完全必要的,也对引进外资起了积极地推动作用。但是,在经济环境和投资环境已显著改变的今天,特别是在我国加入WTO之后,现行的税收优惠政策已经不适应经济全球化和贸易一体化的需要，对我国的发展带来了一些不利的影响，主要体现在：　　1．优惠政策不统一,不符合国民待遇原则　　主要表现在三个方面：一是内外不同。对内资企业和外资企业分别适用不同的税收优惠政策,不利于企业之间的平等竞争。这集中表现在企业所得税的优惠上,与内资企业相比,外资企业税收优惠的内容多、范围广,造成内外资企业实际税负的不公平。据近年来的有关资料表明,外资企业享受的税收优惠高达实征税款的2.3倍,而内资企业的税收优惠仅相当于实征税款的17.86%①。二是国籍有异。在我国对外开放过程中,出于政治、经济的考虑,对边境贸易和港澳台地区投资制定了一些优惠政策,这些优惠政策有的直接反映到税收优惠上来,有的则通过税外费的形式反映出来。三是地区有别。现行涉外税收优惠政策在地区导向上向东部沿海地区倾斜,按“经济特区？？经济技术开发区？？沿海经济开放区？？其他特定地区？？内地一般地区”的顺序实行递减的优惠政策,鼓励外资优先进入沿海地区。在这种优惠政策的导向下,我国引进的外资大部分投到了东部沿海地区。而我国的中西部地区客观条件差,基础设备薄弱,信息闭塞,本来就存在着经济发展的不利因素,涉外税收优惠政策向东部沿海地区的倾斜,进一步弱化了中西部地区对外资的吸引力,加剧了它们与沿海地区之间经济水平的差距。从实践中看,这些税收优惠政策最终导致了国家之间、地区之间、企业之间税负的不均匀,既不符合WTO的最惠国待遇精神,也违背了税收的公平原则。　　2．税收优惠的产业导向作用不明确　　制定税收优惠政策,应当明确扶持产业和行业的目标,正确引导资金流向,优化资源配置，使税收优惠政策的制定与执行都有依据。现行涉外税制只对农、林、牧等几个行业的特殊优惠进行了粗线条的规定,对其他行业则不分产业性质实行一刀切的优惠政策,导致以假外商、假合资的名义骗取税收优惠的现象时有发生。而且在不同风险与技术的投入下,不同行业承担同样的税负,使产业导向模糊,未能有效地引导外资流向我国急需发展的瓶颈产业。尤其是对高科技产业的导向不明确。这集中表现在企业所得税的优惠上。一是我国现行税制中基本上没有对高科技产业的特殊照顾和优惠,大多数涉外税收优惠政策实行的是“普惠制”,无论是什么产业都可以享受税收优惠,比如我国规定:所有生产性外商投资企业,经营期在10年以上的,从开始获利年度起,均可以获得“两免三减”的涉外税收优惠政策;二是即使是有一些针对高科技产业的涉外税收优惠政策也往往要受到很大的限制,如我国规定:属于技术密集、知识密集型的项目,仅对在沿海经济开放区和经济特区、经济技术开发区所在城市的老市区设立的生产性外商投资企业,减按15%的税率征收企业所得税;另外,我国还有一些涉外税收优惠政策实际上是在鼓励外商投资非高科技产业,如我国规定:外商投资举办的产品出口企业,经营期在10年以上的,从开始获利年度起,均可以获得“两免三减”的涉外税收优惠政策,而产品出口型企业大部分是劳动密集型企业,并没有很高的科技含量。这种导向上的不明确严重影响了我国对高科技产业投资的吸引效应,很难把外商的资金引向这些产业,造成了外资大量滞留于一般的生产、加工、消费行业,加剧了我国产业结构的不合理。要从根本上改变这种情况,必须调整现行税收优惠政策,明确其目标,使之符合国家的产业政策。　　3．有关税收政策不规范　　一是税收立法制度上不完善。主要体现在增值税制度和一些涉外的地方税制度，包括城镇土地使用税、房产税、车船使用税等，已经不能适应改革开放形势的要求，有必要根据实际情况加以改进和完善。　　二是许多税收优惠政策只规定了一些基本原则,缺乏相应的实施细则,弹性较大,可操作性不强,以至在不同的地区有不同的解释与执行方式。更有甚者,有些地方政府为了扩大本地区吸引外商的力度和规模,争相越权减免、扩大优惠范围,并将税收优惠作为本地区招商引资、增强企业竞争力的重要手段。　　三是我国现行的税法大量使用授权立法,税收法规大多是由行政机关以条例、暂行条例、实施细则、决定、通知、补充规定等形式表现出来的,其中的大部分并不向社会公告,加上宣传力度不够,投资者知之甚少,增加了外商来华投资的疑虑和困难。同时,由于立法层次不高,税收政策调整过于频繁，各种行政性文件过多，法律稳定性较差。例如,现行增值税条例实施以来,有关机关发布了近百次通知和补充规定,对其进行修改,导致纳税人无所适从。　　四是税收优惠方法单一。我国目前涉外税收优惠政策主要是采取了降低税率、定期减免、再投资退税等直接优惠方式,而对于投资税收抵免、加速折旧、延期纳税、亏损结转等间接优惠方法却没有或很少运用。直接优惠方法主要适用于盈利企业,如定期减免所得税、再投资退税等,这就造成了只有盈利企业才能享受税收优惠的好处。而对于那些投资规模大、投资期长、获利小、见效慢的基础设施、基础产业、农业开发等项目的投资鼓励作用却不大。导致了我国引进外资在规模和结构上的不平衡,大多集中在投资额小、回收期短、回报率高的轻工、电子等行业。而且这些直接优惠措施容易造成外商的偷税和漏税。如现行政策规定经营期10年以上的生产性外商投资企业,从获利年度起可以享受所得税“两免三减”的优惠待遇,有些企业便利用种种手段制造亏损,推迟获利年度,或者在享受优惠期满后,从老企业撤出投资另行设立一个新的外资企业,重新享受税收优惠待遇。因此,当务之急就是要完善税收优惠方式,丰富调节手段,并形成有效的内在约束机制。这样才能保证在加入WTO后,外国投资者进入我国首先考虑的是如何提高投资效益,而不是如何利用减免税优惠逃税、避税,从而将外商投资引上良性循环。　　二、完善我国涉外税收优惠政策的思考　　我国加入WTO后，现行的涉外税收政策中,存在着许多与WTO规则不相一致的地方,难以适应WTO的要求。因此,为适应WTO规则和我国政府对外承诺的要求,完善和清理现行涉外税收优惠政策势在必行。目前由于世界上大多数国家都采取了不同程度的涉外税收优惠政策,因此我们在投资环境并不理想的情况下,仍应依据主权原则,在涉外税收政策上坚持“优惠原则”,继续实行合理、适度的涉外税收优惠政策。对涉外企业税收优惠政策的调整,会对涉外企业的所得利益产生或多或少的影响,只有通过进一步规范市场经济,进一步改善投资环境,建立符合WTO原则的公平、高效、透明的税制体系,才能*5程度地减少涉外税收优惠政策调整的成本,使我国外资引入走上一个新的台阶。具体措施如下　　1.实行国民待遇原则，统一涉外税收优惠政策　　首先要统一内资和外资企业所得税,逐步取消外资的普遍税收优惠待遇,促进内外资企业的平等竞争。对外商投资企业的出口退税政策，应与内资企业一视同仁。取消对经济特区、经济技术开发区和沿海经济开放区的低税率优惠。　　2.调整税收优惠政策,增强税收优惠的产业导向　　借鉴西方发达国家的经验,我国现行涉外税收优惠政策的调整,必须符合我国的产业发展政策。根据我国生产力发展水平和经济结构不合理的客观现实,我们应对能源、原材料、交通运输、通信、农林水利等基础产业和设施;对高新技术企业、先进技术企业和产品出口企业;对技术含量高、污染小、附加值大的产业,以及其他急需鼓励的产业和项目,给予不同程度的所得税税收优惠,取消现行的不分产业、行业、类型、规模,单凭外商身份就能获得税收优惠的普遍优惠制度。　　对于符合我国产业政策的外商投资企业，特别是高新技术产业和资本密集性产业，除给予一定的所得税减免外，还可采取加速折旧、允许抵扣资本购进项目所含增值税税款、允许扣除研究开发费用等优惠措施。对于技术转让和科技成果转让所取得的所得应予以免税或减税。吸引外资不能局限于吸引外商直接投资，应考虑如何利用各种金融机构工具、通过在境外发行股票、债券、基金等形式间接吸引外商投资，可考虑对境外个人从中国取得利息、股息、红利和特许权使用费降低预提税率，以鼓励间接吸引外资和外国先进技术。　　对东南沿海地区停止使用减免税等鼓励劳动密集型企业发展的企业所得税优惠措施，采取加速折旧、允许扣除研究开发费用等优惠措施，以吸引资本密集和技术密集型的外资企业，促进东南沿海地区的产业升级；在中西部地区应以吸收劳动密集型企业为主，可适当采取给予一定免税期等优惠措施，在中西部地区的一些中心城市，也应以吸引资本密集性和技术密集性的外商投资为主，带动中西部地区的经济发展。　　3.规范有关税收政策　　为了改变涉外税收优惠政策内容杂、规定散、补充多、变化快的混乱局面,我们认为一是应当制定一部统一的涉外税收优惠法规,明确规定优惠的范围、措施、办法、审批程序等内容,提高税收优惠政策的规范性、透明性和稳定性。二是对现行涉外税收政策进行一次全面的清理，对于越权的减免税政策应坚决予以取消。三是逐步提高现在税收法规的法律层次。在统一内外税收政策的同时，对所在税收法规，应避免以条例形式出现，尽快通过全国人民代表大会的立法以提高法律层次。四是改进优惠方式，增加间接优惠的调节力度。我国目前的涉外税收优惠政策以直接优惠为主,形式单一,难以适应加入WTO后复杂经济形势的需要。因而在保留并完善减免税这种直接优惠的基础上,可逐步增加间接优惠,如准许加速折旧回收投资、实行投资抵免、特定准备金、专项费用扣除等。科学制订鼓励内外资企业国产化的税收优惠政策，鼓励企业主使用国产设备和国内配件，按照国产化率的高低制订税收优惠政策。迅速将经济转向进口替代方向上来，把部分技术先进的企业的发展战略转移到占领国内市场方向上，税收政策应该鼓励国产化，鼓励进口替代产业的发展。