浅析影响纳税遵从的外部环境及其综合治理来源：大连市国家税务局作者：高峻日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ] 　　近几年，我们的税收环境有了很大的改善，随着金税工程的开发与应用——防伪税控及CTAIS在全国范围内的统一实行，税收征管力度也在不断地加强，从工商登记户与税务登记户的差额不断缩小，从申报率的不断提高，从欠税额的日趋降低，我们可以看出，税收征管水平在不断地提高，但我们也应该看到无论我们如何努力，无论我们的税法如何不断地完善，偷逃税之风却愈演愈烈，偷税手段也各种各样，花样不断翻新，真可谓是上有政策、下有对策，如有的商业企业以自制销货单、信誉卡、电脑小票或收款收据代替发票，隐匿销售额逃税，也有的企业（包括工业企业在内）采取资金“体外循环”，购销均不入账，或做假帐应付税务机关从中偷税。不管手段如何变化，共同点是一致的，都是申报不实，从税收征管的角度说，应申报的税额与已申报的税额之间的差额越来越大，税收遵从度越来越低。　　一、影响税收遵从的外部环境　　决定税收遵从的内部因素很多，主要有税收不遵从的风险成本——稽查及处罚力度、税收法制的健全程度、税收的公平合理等，自1994年税改以来，我们在这些方面都取得了一定的成绩，并且改革还在不断地继续，但资源是有限的，税务管理部门不可能对每一个潜在的纳税人都扮演警察的角色，也是由于这个原因，最近几年，世界各国的税收制度，趋向于纳税人自行申报的制度，也就是说，纳税人缴纳税款的义务不需要税务当局的任何特别督促，这就要求在建立严密的税收检查和处罚制度的同时，还要为纳税人税收遵从提供帮助。而社会税收遵从水平的整体提高，依赖于建立一个引导纳税人自愿遵从的外部环境。　　税收只是经济生活中的一部分，税收的外部环境对税收遵从的影响也是不可忽视的，所以，我们在进行税收改革的同时，决不可忽视与税收有关的相关配套改革，本文仅就税收外部环境对税收遵从的影响进行粗浅的探讨。影响税收遵从的外部环境主要有以下几项因素：　　（一）经济环境　　经济发展水平，限制了税务部门从事有效管理的活动范围，制约着有效的管理制度，从而影响税收遵从的整体水平。首先是金融的发展，尤其是通过银行渠道进行各种商品交易的程度，影响着税收遵从的水平，在以现金和现货交易占统治地位的经济生活中，复杂而难以监控的支付制度容易产生隐蔽收入而给不遵从创造条件。其次是财务制度健全规范的企业或单位所占的比重，这个比重越高，税收遵从的水平就会越高，反之，整个社会税收遵从水平也就会越低。第三是市场结构的影响。一般来说，垄断的市场所获取的利润难以监控，而竞争市场的情况恰恰相反，在后者的情况下，税收遵从的水平会较高。经济环境还有许多其他要素，例如通货膨胀对税收遵从的影响；因开放的金融制度下，跨国所得通过各种形式的转让定价或资金转移等方式降低了国内税务当局对税收不遵从采取有效管理的行动范围等。　　（二）政治环境　　首先是通过纳税人对政府或税收政策的接受程度。其次是纳税人对政府利用税收提供公共产品的认可程度，税收用于筹集收入以满足政府的财政支出，从而会减少纳税人的福利支出，政府的开支是否明智、合理和富有成效，对税收遵从起重要的作用，如果纳税人对政府的支出的合理性提出质疑时，他们便不愿意纳税，如果纳税人不同意政府的支出政策，他们会想方设法通过合法或非法途径减少其应纳税收。第三，在民主制国家，税收遵从在不太明显的程度上也受选举程序的本质影响。　　（三）文化环境　　文化环境可以概括为一定的社会中人们的处事态度、受教育程度、观念与习惯等。文化环境中公众的道德标准，或者说是对纳税的态度是影响税收遵从的重要因素。从小的范围看，一个人所处的社会圈子对税收不遵从的态度也会对其产生直接影响，如果纳税人由于税收不遵从而丧失其在社会圈子的信任感和地位的话，那么，由此造成的心理和精神上的压力即心理成本就会促使其税收遵从，否则，会促使其不遵从。　　二、目前税收外部环境存在的问题及原因　　（一）中小企业中不建账或财务制度不健全的企业占比例较大，影响了申报数据的真实性。大家都知道，税收管理的信息化，是建立在企业申报数据的真实、可靠的基础上的，而目前，大多数中小企业都存在账务不健全或不建账的现状，所以，无论我们的信息管理系统如何整合，无论我们开发出的系统多么完善，我们能够管理和监控的还是那些账务健全的纳税人，而对那些不建账或账务不健全的纳税人我们却无能为力，《税收征管法》规定对不建账或账务不健全的纳税人税务机关有权进行核定征收，但由于信息的不对称性，税务机关永远也不可能掌握这些企业的真实经营情况，所核定的税款普遍偏低，税收负担率低于账务健全的企业，在同行业的竞争中，使大企业处于不利的地位，另一方面，税务机关对这些企业进行核定征收，在一定程度上又助长了企业不建账的行为。上述问题的存在，究其原因主要有以下几点：　　1、企业经营性质的日趋多样化，造成了企业账务制度的不健全。我国在改革开放之前企业的经营性质以国有企业为主，而现在各种经济体制并存，尤其是个体、私营、有限责任公司占中小企业中的大多数，大多数法人代表认为，企业挣钱是个人的，与国家无关，所以，有账没账都一样。　　2、对企业的会计核算及财务制度缺乏必要的内外部监督。我们国家的公司法、会计制度、会计法以及会计基础工作规范，对企业建账或代理都提出了要求，规定了相应的法律责任，并且由财政部门主管，但实际上企业不建账根本就无人监督，更别说账目数据的真实性了，在企业内部，会计法规定内部会计机构、会计人员依照法律规定进行会计核算，实行会计监督，但由于大多数企业的经济性质，会计人员只能听法人代表的，因为会计的聘用是由企业单方面说了算。　　（二）企业多头开户，私设小金库的现象日趋严重，为税收不遵从提供了方便条件。在近期的税收稽查案例中，我们可以发现，大多数中小企业都有账外账，资金与收入账外循环，表面看账务健全，实质上却利用上述方法偷逃了大量的税款。原因主要是银行结算体制的不规范，给逃税的纳税人造成了可乘之机。虽然《税收征管法》规定有银行账号的报告制度，但实际上到现在迟迟没有实行，企业在银行多头开户，但只向税务机关报告一个账号，账面上反映的资金往来与实际往往不符，还有的企业私设个人账号，大量的资金在账外循环，收入不入账的现象日趋严重。　　（三）纳税人的纳税意识差影响了税收遵从。纳税人的纳税意识的形成具有明显的历史性和客观性，因而不是一朝一夕就能改变的，原因是多方面的：就整个社会文化环境来说，尚未形成“依法纳税是义务、偷抗骗税犯国法”的社会风气，纳税人不遵从的社会压力还不够，对于政府为什么要征税、老百姓为什么要纳税的税收观的理解还不到位，依法治税的社会环境还没有完全建立，政府支出行为的规范性有待于进一步提高。没有一个真正有效的社会信用评价体系，目前对纳税人来说，有纳税信用等级评定、有银行信用等级评定等，这些单方面的信用等级评定本身都存在着一些不客观、不公正的地方，各部门的信用等级评定标准也不一致，且各自为政，一个在银行看来信用A级的企业也许正是一个逃税大户。没有建立一个社会保障体系，没有让纳税人感到多纳税与少纳税的区别等等。　　三、完善税收外部环境，提高税收遵从度　　税收工作涉及面广、政策性强，矛盾多、困难大，单靠税务部门孤军奋战，是难以完成日趋繁重、日趋复杂的工作任务的，因此，必须依靠各有关部门的支持与配合，依靠社会力量，加强税收环境的综合治理。　　（一）加快金融体制改革，促使交易通过银行来进行。现金的使用是有额度限制的，但实际上，各银行并没有对企业的大额现金存取进行控制，使税务机关对纳税人的经营行为难以查证，目前的“体外循环”难以控制就是因为大额现金的随意流通所造成的。对个人应建立永久账号制，保证个人账号的*10性，对企业实行账号报告制，这一点在《税收管理法》中已有规定，应尽快予以实施，决不能让法律形同虚设。　　（二）完善会计监督机制，提高财务制度健全的企业所占的比重。对私营企业以上的纳税人必须建立账簿，并进行有效的内外部监督，一是建立内部监督机制，让会计人员和法人承担相应的法律责任，并保证确实能够执行实施。二是建立社会审计监督机制，主要是指注册会计师依法对企业的会计报表进行审计并发表审计意见。三是加强对企业会计的政府监督，内部监督具有自律性，是会计监督体系的基础，社会审计监督具有鉴证性，是会计监督体系的重要补充，政府部门监督具有权威性，是会计监督体系的主导。　　（三）建立社会信用评价体系，让真正遵从的纳税人得到好处。建立相关的法律，培养纳税人的信用意识。使没有信用记录或者信用记录差的企业很难在市场上立足，信用记录差的个人在办理消费信贷、求职、开办企业等方面受到制约，因而迫使纳税人保持较强的信用意识。加大了信用不良者的社会风险或社会成本，自然而然就会形面一种遵从度高的社会风气。建立社会信用评价体系是整治税收外部环境的重要基石。　　（四）建立社会保障体系，让纳税人知道多纳税与少纳税自身所获利益的区别。美国在1935年开征了社会保障税，目的是建立政府的“社会保障基金”，以解决年老生活保险和失业救济，后经过几次修改和完善，使受益面扩大到了遗嘱、残废和医疗保险等方面，由于社会保障税，可以使纳税人从政府的预算中获得较直接的福利保障，因而美国公民，特别是数目庞大的自营业主，比以往更乐于纳税。美国把税收与社会福利保障联系起来的作法，既是税收体制的完善，在客观又是深化公民纳税意识的一种有效手段。在我国应尽快开征社会保障税，形成统一的社会保障体系，确立只有纳税者才有权享受社会保障利益的原则，逐渐培养全民的纳税意识，提高社会税收遵从度。　　（五）规范政府支出行为，接受纳税人的监督。首先通过强化预算约束来控制政府的预算支出。政府支出的规模、结构必须严格按照预算进行，强化不该支出和不该追加支出的就一定不能支出，该支出的就必须支出。其次是政府预算公开化。将政府支出的情况，详尽地公布与众，接受纳税人和全社会的监督。