“两税合并”之际来源：《税务研究》作者：日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ] 　　据商务部近日公布的数据显示，我国近期吸引外资的势头有所减缓，2005年5月份中国外商直接投资金额为48.93亿美元，同比下降22%，而该数据已经连续两个月同比下降。因此，许多人对“两税合并”后涉外税收优惠何去何从心有疑虑。商务部部长助理陈健的一番讲话颇有代表性。他说，“中国现行政策同周边国家及一些发展中国家相继出台的许多优惠政策相比，优势并不明显。尤其现阶段，中国相对劳动力成本正在上升，资源又存在短缺，在没有相对稳定的、可靠的替代政策情况下，应保持吸收外资政策的连续性和稳定性。”作为回应，财政部副部长楼继伟表示，“实行内外资企业所得税合并不会明显加重外资企业的负担”。①但这些话似乎并不能打消一些人心中的担忧。因此，在“两税合并”之际，笔者认为，我们应抓紧拓清税收政策在吸引外资中的效应，更应辨明我国为什么要吸引外资，我们要吸引什么样的外资，在吸引外资的过程中税收政策能够起到什么样的作用，采用怎样的税收政策能够收到*4的效果，这样才能最终回答涉外税收优惠应该何去何从的问题。　　一、FDI的流入对我国经济发展的意义　　（一）FDI是什么　　流入一国境内的资本一般可分两类：外国证券投资（foreignportfolioinvestment,FPI）和外国直接投资（foreigndirectinvestment,FDI）。两者之间的区别在于：证券投资通常采取收购证券（如股票或债券）的形式进行，其本质在于“被动”，即不对投资对象拥有控制权或管理权；而直接投资的本质则在于“主动”，并与经营直接相关。　　根据联合国1992年对外国直接投资的定义，外国直接投资是指为获得一个投资人所在经济体之外的企业中的持久利益而进行的投资，投资人的目的是对该企业的管理拥有有效的发言权。　　由于我国目前资本市场发育不完全，且证券资本流入往往着眼于短期的投机行为，因此我国吸引外资的重点一直是着眼于长期利益、形成生产性资本的外国直接投资。确实，FDI的流入不仅能增加一国国内的资本存量，而且可在多方面带来正的外部效应，如技术、管理方面的外溢性，就业的增加，财政收入的增加等等。因此本文的分析也主要针对外资中的外国直接投资，即FDI。　　（二）我国为什么要吸引FDI　　从终极目标上讲，我国吸引FDI的努力当然是为了促进我国经济的发展，提高国民的福利。吸引FDI能完成这一目标的途径有3个：1.外资，尤其是生产性资本的流入可带来本国资本存量的增加，而根据生产函数的定义，资本是决定经济发展的最重要要素之一。2.FDI的流入有可能通过改善本国资本存量的分配结构，以及正的外部效应的发挥而提高本国的全要素生产率。理论表明，相比国内企业，跨国公司可能拥有某些优势。因为在外国设立生产机构将导致一些额外成本的发生，而这些成本是国内企业无需承担的。这意味着敢于进行跨国生产和投资的公司在某些方面拥有特殊优势，这一优势可能是更低的生产成本或更高的产品质量（通过研发形成），更好的组织管理结构，或者更有力度的市场宣传及品牌战略等。这样，FDI的流入一方面导致了增加的资本存量中分配结构的变化，其中跨国公司所占份额由于其具有的优势而更能提高经济效率；另一方面，如果跨国公司的这些优势能为本国企业模仿、学习或有效捕捉到，即产生了正的外部效应，促进了本国企业管理、技术水平的提高，研发水平的提高，劳动力素质的提高等，则相应提高了全要素生产率。3.FDI的流入还可能通过职工工资的发放、税收收入的缴纳而带来国民福利的增加。　　（三）我国要吸引什么样的FDI　　这一问题其实是与上一问题相联系的。事实上，我国居民银行储蓄存款2005年8月份已达13.45万亿元,①外汇储备2005年6月底已达7109.73亿美元。②说明单独提高国内资本存量不是最终目的，即我们不能为了吸引外资而吸引外资。吸引外资只是手段，而终极目标在于促进本国经济发展，增进国民福利。这样看来，最符合终极目标的FDI是能带来正的外部效应的FDI，这才是我们应该吸引的类型，也才是宏观政策包括税收政策应该关注的重点。　　二、税收优惠政策对吸引FDI的有效性　　（一）总量分析　　税收优惠政策是一国税收制度、税收政策的一部分，是正式制度的一种“例外”规定。税收优惠政策可以通过影响企业面对的有效税率，进而影响一国的FDI流入量。一般来讲，在名义税率确定下来之后，税收优惠的享受意味着有效税率的降低，有效税率的降低又意味着税后收益的增加，在其他条件相同的情况下，税后收益的增加一般会导致企业投资量的增加。因此税收优惠政策对吸引FDI的流入肯定有作用，但这种作用有多大，则尚未得出一致认同的结论。　　分歧的主要原因在于，资本的跨境流动除了受包括税收优惠在内的税收因素的影响之外，还要受到其他诸多因素的影响。这些因素包括一国的硬环境与软环境情况。只有把这些其他因素隔离开，才能清楚表明税收因素的作用，但这种实证分析相当难，而要单独得出税收优惠政策的作用，更是难上加难。　　为数不少的理论研究倾向认为，税收优惠起的是一种锦上添花的作用，而非雪中送炭。借用一个外国人的话说，“税收减免就像甜点，确实不错，但如果没有正餐，它也没有多大价值。”这就是说，对外国投资人而言，有税收优惠当然好，可以更大地降低成本，但它一般不能对投资决策起决定性作用。一国或一地区在基本商业环境欠缺的情况下，想靠税收优惠政策来弥补的努力是徒劳的。税收优惠政策只能是在基本商业环境具备的情况下，增加对外资吸引的力度。　　（二）结构分析③　　总量分析得出的税收因素在吸引外资中相对不那么重要的结论，并不代表它一点作用都不起。实际上，税收因素确实在某些时间影响某些投资者的投资决策。这里的某些投资者指的是不同种类FDI对税收因素的敏感度不同，而某些时间则是指在FDI不同决策时段上税收因素的影响也不同。　　1．不同种类FDI对税收因素的敏感度不同。　　（1）成本型FDI和市场型FDI。按FDI投资于宗主国目的的不同，可将其分为成本型和市场型两种。前者投资的主要目的在于降低成本，其产品主要用于出口，因此又可称为出口导向型FDI；后者投资的主要目的则在于接近或占有宗主国的市场。显而易见，由于税收构成成本结构中的一部分，因此其对成本型FDI的影响更大。而且出口导向型企业（如制衣厂）的运作环境是激烈的市场竞争与微薄的利润空间，这些企业往往是高度流动的，更可能在比较不同地点间的税收，通过移动来利用更有利的税收制度。更具体而言，在出口导向型FDI中，税收因素对服务类企业最重要，其次是制造类企业，对于开发自然资源的企业则不那么重要。　　税收对市场导向型FDI的影响很小，除非宗主国税收极端重。因为这类致力于占有宗主国市场的FDI更看重一国宏观经济稳定与否及国内市场大小。同时，构成生产成本一部分的流转税国内企业及跨国企业同样承担，并且它们一般会被转嫁给消费者；所得税在一定程度上也可能被转嫁给消费者，在一些情况下跨国公司还要缴纳一定的母国税收，这使得宗主国所得税税率的高低变得相对不重要起来。当然，如果可以想法避免母国税收（这种情况经常发生），宗主国较低的公司所得税就意味着有更多的净利润可供分配或再投资，这对跨国公司有一定吸引力。　　（2）新建公司和已存公司。Rolfe对美国企业管理者的调查表明，新建公司更偏爱那些能减少初始成本（设备和物质豁免）的税收优惠措施，而扩展公司则偏爱针对利润的税收优惠措施。他还发现，制造类企业更偏爱与折旧资产相关的优惠，而服务类企业就并非如此，因为制造类企业使用的固定资产比服务类企业多得多。①　　（3）小公司和大的跨国公司。Coyne1994年一项有趣的研究表明，小投资者比大投资者对税收优惠的敏感度更高。这可能是因为税收在小公司的成本结构中起着更重要的作用，因为它们没有金融和人力方面的能力来利用复杂的避税技巧。大的跨国公司更易接受特别税收处理措施，而不管宗主国的总体税法如何。②Oman2000年的研究发现，大的企业，尤其是汽车业，很可能与发达工业国和新兴国家就其缴纳多少税达成秘密的提前协议。③　　（4）税收对不同融资结构的FDI的影响不同。以保留收益进行融资的FDI更易受到宗主国税率的影响，这可能是因为以权益和债务方式融资的FDI还要受到母国税收政策的影响，由此相对降低了宗主国税收制度的重要性。　　2．FDI不同决策时段上税收因素的影响不同。我们可以将一个公司进行国外投资这一决策分为3个决策步骤：①公司必须决定是以在国内生产进而出口的方式还是以在国外生产的方式来打进国外市场；②如果公司决定在国外生产，它必须决定在哪儿生产；③公司必须决定其在特定地点的运作规模，即投资水平。在这3个决策步骤中税收的作用显著不同。税收因素不是决定投资国外还是在国内生产进而出口时的重要考虑，但一旦做出了国外生产的决策，税收在决定具体投资地点时就会起到相当重要的作用，同时税收因素对确定特定地点的投资水平也有一定影响。　　（三）必须考虑的其他税收问题　　1．宗主国其他税制要素及税收环境。除税收优惠外，一国的宏观税负水平及正式税收制度也会对吸引外资产生重要的影响。事实上，一国有两种选择：一种选择是在高税率情况下的多优惠，一种选择是适度税率下的少优惠。这两种选择孰优孰劣，目前似乎是倾向于后者。另外，一国的税收征管水平也影响外资的流入，立法的不确定性、模棱两可和经常变动，司法解释和应用中的不一致性，复杂的纳税程序，过度的惩罚措施，恶劣的服务态度，管理层的腐败等都会对外资起到抑制作用，尤其是再投资。　　2．资本来源国的税制。本国与资本来源国是否签订双边税收协定也是影响跨国投资的一个重要因素，因为税收协定的签订不仅意味着可以避免双重课税，而且如果协定中有比较优惠的条款则会鼓励企业在投资的母国和宗主国间建立中介公司。如果签订了税收协定，则在避免双重课税的过程中母国是使用豁免法还是抵免法，也会对宗主国的吸引外资活动产生影响。如果母国实行豁免法，意味着跨国公司可以保有较高的母国税率与较低的宗主国税率间的差；而如果母国实行抵免法，则意味着跨国公司的利润还要适用母国税收，对宗主国税制的敏感性就差一些。另外，在双边税收协定中，资本来源国是否承诺采取税收饶让措施也是宗主国税收优惠能否起作用的重要一环。如果资本来源国不采用税收饶让，则意味着宗主国放弃的税收收入进了资本来源国的国库，而跨国公司并未受惠，这样宗主国的税收优惠吸引外资的作用就降低了。