论公共财政架构下的地方税制

论公共财政架构下的地方税制来源：税务研究作者：冯曦明日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ]　一、公共财政架构下对地方税制的要求　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　公共财政是服务于市场经济的财政，具有着眼于满足社会公共需要，立足于非营利性，政府收支法治化等特点。税收是依照法律规定取得政府收入的一种形式，在我国财政活动中具有十分重要的地位。税收既要体现公共财政架构的整体要求，又要根据其自身的特征发挥职能作用。公共财政架构下对地方税制的要求是多方面的，其中最主要的有以下几个方面：（一）税收应当成为市场经济条件下最基本的公共收入形式　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　我国长期以来的税利并存与税费并存的政府收入形式，不论是取自家之财办众人之事，还是取众人之财办部门之事都不符合公共财政的要求。公共财政要求取众人之财办众人之事，要求税收成为最基本的公共收入形式。因此，当务之急是要加快“费改税”的步伐。　　（二）市场经济条件下的税收活动必须坚持“依法治税”原则依法治税原则不仅强调纳税人要依法纳税、征税人要依法征税，还要特别强调用税人要依法用税。政府部门作为用税人，只有在健全的预算法律规范下依法用税，才能从根本上为征税人依法征税和为纳税人依法纳税创造有利条件，从而真正实现依法治税。单从税收法制建设方面看，现行税制存在的主要问题是税收法律层次较多、遵从性不强、透明度较差。　　（三）市场经济条件下的税收政策应当是建立在国民待遇基础上的功能税收政策当前的内外有别、城乡有别的税收政策影响了构建和谐社会的进程。市场经济条件下建立在国民待遇基础上的税收政策，应当是中性税收政策与调控税收政策相结合的功能税收政策。　　（四）市场经济条件下的税收作为最基本的公共收入形式必须以完善地方税制体系作保证税制体系的建立与调整，应当与我国社会主义市场经济体制发展要求相适应，以最终实现社会的公共目标为出发点和归宿。适时改革和调整税制既是构建公共财政架构的要求，也是我国社会主义市场经济发展的要求。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二、公共财政架构下现行地方税制存在的问题　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（一）地方税种的归属划分不规范1994年实行的分税体制，按税种划分了中央税、地方税和中央与地方共享税，但在税种和入库上存在界限不清和不科学的问题。有的既按税种划分又按企业级次划分（如内资企业所得税）；有的既按企业级次划分又按行业划分（如地方企业所得税）；有的按行业划分又按税种划分（如总体上将营业税和城市维护建设税划为地方固定收入，但又将铁道部门、各银行总行、保险总公司的营业税和城市维护建设税划归中央）。这种多元交叉重叠划分的方式，在实际操作中容易导致管理混乱，甚至发生税收入库时出现混库现象。　　（二）现行地方税制立法层次低我国地方税的立法权归中央，除个人所得税由全国人大立法外，其他地方税基本上是国务院和省级政府以暂行条例、管理办法等行政法规形式颁布实施，法律层次低，大大削弱了地方税税收条例的法律地位，使地方税体系乃至整个税收体系建设缺乏依据和规范，抑制了地方政府加强税收管理的积极性。同时，现行地方税制中，大多数地方税收条例是早于1994年分税制时制定的，明显滞后于当前经济发展变化的形势。在某些方面还对经济发展产生阻碍作用。　　（三）地方税制不够完善，税收“真空”多地方税中的许多税种征收范围窄，不适应时代发展要求。如房产税、城镇土地使用税等税种只对城市、县城、建制镇和工矿区等特定地域征收，受益对象与纳税义务人相脱节，税收流失大；又如房产税既按房产原值征税又按营业额征税，并分别适用不同的税率，使同样的征税对象适用不同的计税依据导致税负不平衡；与地方经济发展关系密切的城市维护建设税改革严重滞后；一些早该开征的税种，如遗产税、赠与税、社会保障税等，由于各种原因至今仍未开征，产生税收“真空”。上述种种问题致使地方税收占国家税收比重不但很低，而且大有下降趋势，极不利于地方经济发展和社会进步。　　（四）地方税收征管手段落后，税收流失大地方税种大多税源分散、分布广泛、收入零星、征管难度大。国家金税工程已进入第三期，但至今仍未把大部分地方税种纳入其中，加之地方财力投入有限，使地方税征收仍主要靠投入大量人力手工操作，不仅造成征管漏洞和大量税源流失，而且产生新的税负不公，不利于全面推进依法治税的进程。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　公共财政理论认为，公共产品具有层次性，按其受益范围的大小，可以分为全国性公共产品和地方性公共产品。公共产品的提供由中央和地方之间的分工制度确定，是一种经济机制设计，有必要由中央政府提供全国性公共产品，地方政府提供地方性公共产品。税收是公共财政的主要来源，税收作为公共产品的价格，各级财政支出所提供的公共产品的范围大体与本级政府辖区界限相一致。所以，中央和地方在公共产品的提供上，应具有相对的独立性，相应地，中央和地方应拥有各自的税权。只有中央和地方政府拥有各自的税权，才能保证各级政府支出的基本需要，才能有效地提高政府机构的效率。而我国现行分税制的税权划分不清晰，不符合公共财政理论的要求。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　三、公共财政架构下完善地方税制的设想　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（一）改革财产税制在财产税制改革中，应按照“统一税法、拓宽税基、公平税负、加强征管”的原则，对在财产的保有环节征收的财产税加以修改完善。统一税法主要是指应取消单独对外资企业征收的城市房地产税和车船使用牌照税，实行内外资企业统一征收。拓宽税基是指应对财产税的税基实行普遍征税。因为辖区内的居民享用着辖区政府提供的公共产品与服务，应该为其纳税。公平税负是指在不同的纳税人之间、不同的收入水平与受益水平之间应合理分摊税负，如按财产用途、地理位置、财产所处的状态以及数量分别设计不同的税率。所谓加强征管，关键是全面掌握纳税人关于财产的各种信息，以做到应收尽收。通过完善现有的财产税制，不仅可以较大幅度地提高不动产税在地方税中的比重，优化地方税体系结构，使财产税成为地方税主体税种，而且还有利于提高财产的利用效率和抑制房地产业的过热。　　（二）统一城乡税制废止农业税后，应把农业税制度与整体税收制度统一进行考虑，实现城乡税制一体化。　　（三）完善资源税制我国资源丰富，但每年资源税收占全国税收总收入的比重始终没有超过1％，这与每年资源开采耗费大、资源浪费严重形成强烈反差。为此，进行资源税改革刻不容缓：一是要扩大征税范围。二是提高征收标准。　　（四）取消已不符合我国当前经济形势的税种一是对固定资产投资方向调节税和土地增值税等经济调节效能差，占财政收入比重低的税种应予废除；二是对影响解决“三农”问题的屠宰税、农林特产税予以取消；三是对证券交易税、筵席税等尚未开征或只在极少数地方开征过，已经明显不合时宜、通过其他税种完全可以发挥替代作用的税种，应当在税制改革中取消；四是扩大印花税征税范围，将契税并入印花税；五是合并内外两套税制，按照简化税制的原则，将内外资企业分别适用的房产税、城镇土地使用税与城市房地产税合并成房地产税，车船使用税和车船使用牌照税合并成车船使用税。　　（五）加快“费改税”步伐1.开征燃油税。将交通方面的养路费、车辆购置附加费、交通运输管理费等合并后。统一开征燃油税，通过车辆用油环节征收。燃油税由国税部门征收，作为中央和地方共享收入，专项用于交通建设，财政监督使用。　　2.开征教育税。将教育费附加、地方教育基金及文化建设事业费合并改设教育税，专项用于教育事业，不准挪作他用。　　3.开征环境保护税。将环保部门的所有收费统一改为环境保护税，由地税部门征收，作为地方保护环境的专项收入。由财政、审计部门监督使用。同时，为了激励企业加大环保投入，应建立行之有效的退税机制，对那些重视环保工作，污染度低于国家标准的法人，按一定比例予以“退税”奖励，专项用于补充企业环保投入。　　4.开征社会保障税。尽快将分散在劳动、民政、人事、卫生等部门的职工养老保险基金、失业保险基金、残疾人就业保障金、职工工伤保险基金等多种社会保障基金改为社会保障税，统一征收。作为中央和地方共享收入，纳入国家预算，由财政部门按预算拨款，由劳动保障部门具体管理使用，审计部门监督，做到取之得当，用之合理。社会保障税应先在城镇征收，采用单位与职工共同负担的办法，税率为8％。　　（六）改革城建税制一是把现行的“城市维护建设税”改为“城乡维护建设税”，扩大征税范围，不分国家机关、人民团体和企事业单位，更不分内资和外资，城区和乡村，所有享受公共设施、社会公益服务并取得收入的单位和个人均应缴纳城乡维护建设税，以配合社会主义新农村建设筹集专门的资金。二是改变按增值税、消费税、营业税税额附征方式，使之成为以销售收入、营业收入或其他收入为计税依据的独立征收的地方税种。三是采用幅度税率形式，规定*6与最低限额，发达地区适用较高税率，贫困地区、农村适用较低税率，采取属地征收原则，调动工作积极性。　　（七）明确国税、地税的税收征收管理权限税收征收管理制度是税收制度的重要组成部分，它是保证税收政策得以有效实施，进而保障税收收入及时、足额入库的关键。因而，国税、地税税收征收管理权限划分得明确与否，直接关系到中央与地方税收收入征收和入库质量。我国自税务机构分设后，对国税、地税在税务登记、发票管理、纳税申报、税款征收等方面的税收征收管理权限进行了多次调整，但在某些方面仍存在交织不清的情况。为了提高我国税收征收管理水平，防止国税、地税在征收管理问题上发生摩擦和“撞车”，明确国税、地税的税收征收管理权限很有必要。　　（作者单位：西北师范大学经济管理学院）