对居民个人自用住房征收房产税，逐步推进房地产持有环节税改革，完善税制结构，既是深化经济体制改革，调整经济结构，转变经济发展方式的客观要求；又是完善财税体制，调节收入和社会财富分配，缩小贫富差距，促进社会公平正义的重大举措；并与当前的调控房地产市场，促进房价合理和稳定，保障和改善民生密切关联，要在其中发挥它一定的特殊作用。一个时期以来，社会上对房产税或物业税（也称房地产税、不动产税）的功能作用，有诸多争议，重庆、上海两市试点后，也还是议论纷纭，究竟对它应当怎样理解？怎样才能发挥其应有作用？需要深入探讨，以利于逐步完善税制，顺利推进此项重大改革。
一、房产税具有三方面的功能作用
房产税或将来统一规范的房地产税，其本质属性，决定了它具有稳定地组织收入，为地方提供基本公共服务的资金需要和调节居民收入、财富分配两个方面的基础性作用；同时，由于它与房地产市场密切关联，也具有配合调控房地产市场，引导住房合理消费，遏制投机炒房、囤房，促进土地节约、有效使用的一定特殊作用。具体地说，主要是：
1.促进健全以房地产持有环节税为主体的地方税体系，完善分税制财政体制。房地产持有环节税在保证财政收入方面，一般具有以下特征：一是以众目共睹的有形不动产为课税对象，标帜极为明显，易于控制管理，难于逃税，收入有保障。二是随着经济发展，房地产不但日益增多，而且会自然增值，税源不断扩大，收入潜力大，征税数额日益充裕。三是房地产持有者享受当地安全保障、地方的公共基础设施和公共服务利益，该税具有受益付费性质，纳税人易于接受；地方政府只要完善公共基础设施，提高公共服务的质量和水平，改善生活环境，就能促进更多投资，发展经济，吸引更多居民移居本地，地方经济和房地产业都相应发展，地方财政收入也相应增加。四是地方政府熟悉和掌握当地房地产税源的各种情况，在识别不同类型的房地产，评估房地产价格和征收管理中，具有比较优势，特别是便于适应当地经济、财政情况，在全国统一税政的前提下，适当调整征税制度的某些内容，使税制和收入，在紧密结合当地情况方面，有更多的因地制宜的弹性，能较好地发挥这个税种组织收入、调节分配和促进、稳定经济的作用。
2.健全财产税体系，调节居民收入和财富分配，缓和贫富差距矛盾，促进社会公平正义。据正式公布的数据，我国基尼系数，已由2000年的0.412，扩大到2007年的0.458，媒体报导，近年又更进一步扩大，居民收入分配严重不公，远超0.4的国际警戒线。党和国家历来强调，要以共同富裕为目标，推进收入分配制度改革，这不仅是重要经济问题，而且是重要社会问题、政治问题，关系到整个社会主义和谐社会建设。调节收入分配，不仅表现在要调节各阶层居民的当期国民收入分配，同时也表现在要调节各阶层对社会财富存量占有的分配。由于存量社会财富的数额，远远超过当期国民收入的数额，在一定意义和功效上，其重要性，更胜于对当期国民收入分配的调节。
居民存量社会财富，其不动产部分，基本是表现在对房地产的占有上。住房是居民财富的一个重要象征，而贫富差距的主要标志之一也体现在这方面。富者拥有多处住房和营业用房地产，更有高档豪宅和别墅，市价数以亿元计，而贫者居无所住，房产税正是在调节居民存量财富中，有其特殊功能作用，其主要表现：
一是课征目标明确，税负基本不转嫁，能直接调节居民存量财富。征税就意味着，每年都要减少房地产持有者的一部分存量财富，房地产自然升值的一部分，也是通过税收形式上交国库，从而减少了存量财富的积累。这不同于个人所得税，只能调节居民当期的国民收入分配，而不调节存量财富。
二是具有累进性和差别征税性，能针对不同阶层的财富拥有者进行差别性的有效调节。房产税可以依据房地产评估价格的高低，实行超额累进税率，也可以对不同类别的房地产实行差别比例税率，还可以对一些类别的房地产，如保障性公租房和城镇简易房、农村普通住房免税，以及对征税的普通住房，规定免征点，按户扣除一定面积计算征税，因而能针对各阶层拥有房地产的数量、等级及价格的不同情况，进行有差别性的征税。使税收负担主要落到拥有较多和高档住房的富裕户身上，而无房、少房户不负税，从而能较好地适应不同收入阶层的纳税负担能力，调节其拥有多少不同的存量财富，并且也遏制凭籍多拥有的房地产，坐享自然增值收益，以财生财，加大财富积累。这与一般商品课税，适用统一的同一比例税率，其有效税率会随着消费者收入水平的增加而递减，具有累退性的情况，是不同的。
3.配合调控房地产市场，促进房地产业平稳健康发展。房产税与房地产业紧密关联，征收房产税，并采取区别征税办法，其持有者的持有成本和养房成本增加，对房地产的供给与需要有关各方面，都会产生影响，涉及各方面利益的分配，因而在配合调控房地产市场，促进房地产业平稳健康发展，保持房价合理和稳定方面，有一定作用，其主要表现：
一是有利于遏制投资投机炒房。房价过快上涨的一个重要原因，就是投资投机性买房、炒房。征收房产税后，房产所有者的持有成本和养房成本增加，并且每年都要缴纳，逐年累计，金额很大，获利空间缩小，而转手炒卖时，根据较为严格的新税政，还要缴纳税额不小的营业税、个人所得税和土地增值税，以及相当金额的中介费和各种收费，获利的空间就更为缩小，而二手房的价格，一般又低于开发商的开盘商品房价格，投资投机炒房者处于竞争劣势，很可能是无利可图，甚至有亏损危险。在国家各种调控手段相互配合运用下，要想再提高售价，赚取利润，非常困难。这就必然迫使投资投机者减少或甚至不再购房，已购的房产，也要设法尽快抛售，这就大量减少了市场对住房的需求，又增加了市场的住房供给，从而有利于促进房价合理和稳定。
二是有利于引导住房合理消费，促进调整商品房供给结构，有效利用土地和其他社会资源。征税后，住房持有成本增加，加以对不同类型住房，采取区别征税办法，确定一定的免税范围，适用高低不同的税率，和一定的户均面积免税扣除额，使其税负有较大差别，就会促使住房消费者更为理性地由购买价格较高的大型房，转而购买价格较低的小型房，有些对住房处于可买、可不买两可之间的，或是将就仍住原来的旧房，或是转向租房，住房市场消费需求也就减少一部分，相应地增加了对其他商品的购买力，有利于扩大对其他一般商品和服务的消费，增加拉动经济发展的力量；同时，也相应地有利于促进开发商适应市场需要情况，调整住房供应结构，节约和合理利用土地及其他社会资源。
三是有利于遏制开发商“捂盘”和减少闲置房，扩大住房供给。对开发商“捂盘”情况，规定竣工验收日起，满一定期限仍未出售的，以及对住房闲置不用，满一定期限的，依法征收房产税，增加其持有和养房成本，就能促使开发商加快售房，甚至降价抛售；促使闲置房拥有者出售或出租房宅，这都可以增加住房的供应量，从而也有利遏制房价过快上涨。
四是有利于促进保障性公租房体系的加快发展，便利住房的保障与市场两轨模式顺利推进。免征公租房的房产税，也免征出租公租房单位的营业税，同时政府还扩大无偿调拨建设用地，增加财政资金建设拨款，诸多杠杆配合运用，就必然会促进保障性公租房体系加快发展，大规模地增加社会住房供应，较好地解决大批中低收入者和一些“夹心层”如刚参加工作人员的住房问题，从而使住房供应形成社会保障与商品供应的两轨并行模式，并顺利和有效运行。这在总体上大大增加了社会住房供给，也大量减少了人们对购买商品房的某些非理性需求，这肯定可以遏制房价上涨，并在某种程度上成为房价下降的一个重要因素。
二、怎样才能发挥房产税的应有作用
房产税的应有作用，是基于其本质属性和职能，在一定经济社会条件下，所具有的功能作用，它并不等同于现实生活中，实际发生的作用。要充分发挥房产税的应有作用，使其转化为积极的实际效果，需要注重以下问题：
1.要明确认识和正确评价房产税的应有作用，恰当运用。房产税的应有作用，寓藏于这个税种的本质属性和一定经济社会条件下的运转机制内，不是自然而然就可产生的，而是需要人的主观操作和运用，才能实际产生出来。这里的一个先决条件就是必须首先对房产税的应有作用，有明确认识和正确评价。不在这方面深入研究探讨，具有准确的理念，并进行必要的普及宣传，就很难谈到正确的操作和运用，以及便于人们了解，顺利推进，这必然影响应有作用的发挥，甚至还会产生消极效果的负作用。
在这里，一是要明确认识房产税的应有作用，较之以前已大扩充，有广阔运用的阵地。房产税在社会不同发展阶段，基于经济社会条件的变化，能够发挥作用的范围大小不同。这种税的纳税人是房地产的产权所有者。在1994年7月，国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》前，城镇居民住房，是实行实物福利分配方式，居民只是承租公房，没有住房所有权，个人享有产权的私有房极少，一般只限于对工商营业用房征税，税源较窄，这种税的作用范围也很小。其后实行住房商品化、社会化改革，职工以成本价（也有的是标准价），购买自住公房，产权归居民个人所有，特别是房地产市场逐渐建立和发展，居民纷纷以市场价格在市场购买商品房，享有完全产权，成了社会普遍现象。此种税源越来越大，房产税能够发挥作用的阵地，也越来越为广阔，其在整个税收中所处地位和所起作用，也相应地应当是越来越重要，因而可以运用房产税与其杠杆相互配合，来破解诸多重要的经济社会难题。
二是对房产税的应有作用，要适当评价，不可夸大，也不能随意缩小，并要与其他杠杆和政策措施配合运用。当前推进的房产税改革，或将来要开征的统一、规范房地产税，甚至也包括整个税收或其他经济杠杆在内，其功能作用，都是有其特定范围，并且有其一定限度。我们决不可夸大其作用，任意扩大其使用范围，使其承担不能胜任的任务，造成不良后果，但也决不能随意贬低其应有作用，或因其作用的限，而加以忽视，摒弃不用；或因受某些客观条件制约，作用一时难以显现出来，就加以否定，轻言放弃。房产税的作用，有其特殊功能性，并不是其他经济杠杆或税种所能适当代替的，弃而不用或运用不当，其应有作用，也就无从发挥出来。当然，推进房产税，还需要与其他经济杠杆和有关措施密切配合，譬如与财政、信贷、土地、租费、行政和其他各税的政策措施相互配合运用，形成综合调控力量，才能更好地发挥其一定和有限的作用。
2.房产税调控重点，要适应不同阶段经济条件和国家战略方针政策的要求。房产税的运用，要为党和国家的战略方针政策服务，破解不同阶段的经济社会突出矛盾服务。适应不同阶段的经济形势和经济条件，按照党和国家在各阶段不同的宏观调控目标和任务，房产税发挥作用的侧重点，也应有所不同。譬如就当前推进房产税的初始阶段来说，其调控的侧重点，就应放在调节收入和财富分配，缩小贫富差距方面；也应重视遏制投资投机炒房和囤地，引导住房合理消费和节约、有效使用土地，促使房地产市场健康、平稳发展。初始阶段是通过试点，总结经验，研究改革完善税制，便于逐步全面推广，而不是着重增裕财政收入，就立即要把征税范围，扩大到一般群众的普通住房。当然，随着经济发展，收入分配制度改革完善，一般群众收入水平提高，有了相应的负税能力，一般住房所有者既享受了当地的公共基础设施和公共服务的利益，自然应当把普通住房列入征税范围，组织收入当然也会成为一个重点目标，到那时，统一、规范的物业税或房地产税，必然也将逐步为地方提供更多的财政收入，成为地方税的主体税种。在将来房地产市场走上健康发展的轨道，税收在这方面的调控，也就不成重点了，但也仍然要发挥其一定的配合作用。
3.要使房产税税制和征管条件，适应发挥应有作用的要求。房产税的应有作用，要靠人的主观能动力量，才能实际发挥出来。其中一个关键是，税制设计必须适应发挥应有作用的要求，并适应形势发展，不断改革完善。税制要素的设计，一是课税对象要广泛，实行普遍征税原则，从长期来说，所有房产都应逐步纳入征税范围。既应包括高档住房，也要包括普通住房，但可规定免税范围和扣除一定免税面积计算征税；既应包括新购的房产，更应包括为数众多，构成主要税源的存量房产；既应包括城镇房产，也要包括位于农村的高档住房。二是税率要采取调节作用较大的超额累进税率和差别较大的比例税率，税率水平要适当，不宜采取很低的统一比例税率。三是计税依据要按现实市场价格定期评估，为便于执行，也可扣除一个较低的比例计算，以利于适应房产的现实价值，并把土地自然升值的较大部分，纳入国库。不能采取以原购进价为计税依据的那种主张，因为不同时期购进房价差距很大，特别是20世纪90年代，房改房以原成本价为基础，扣除工龄等多项因素计算的实际购进价，只为现在市场价的几十分之一，甚至是丰分之一，以此种价格计算，显然与新购商品房，税负高低相差过于悬殊，大失公平，影响房产税作用的发挥。在完善税制设计的同时，还需要有相适应的征管力量、手段和良好的运转机制，譬如要建立健全房地产的信息库和价格评估体系，完善征管制度，要充实熟悉掌握该项业务的征管力量；要在法制上明确各有关部门的配合协调任务。这是正确贯彻落实房产税政策制度，发挥应有作用的必要保证，我们必须着力在这方面抓紧培育和强化。
4.要分阶段逐步推进房地产税改革，总结经验，不断完善。充分发挥房地产税的应有作用，需要在全国范围内，对不动产普遍开征统一、规范的房地产税或不动产税，这是一项关系到全国人民切身利益和各方面利益分配关系的重大大调整，而又操作技术复杂的系统工程，目前尚不具备这种条件，因而国家规定采取逐步推进改革的方式，这是适应我国现实情况，稳定推进此项重大改革，逐步扩大房地产税作用的a1途径。目前是先在重庆、上海两市试点，选择部分住房，采用宽松、简便的征税办法进行试点。两市的征税范围都小，除重庆对存量独栋商品住宅（别墅）征税外，只选择部分新购住房征税，数量巨大的存量住房都尚未列入征税范围。重庆是对独栋商品住宅、新购高档住房和外地居民新购第二套以上普通住房征税；上海是对本市居民新购第二套以上住房和外地居民新购住房征税。免税扣除面积，重庆独栋商品住宅是180平米，商品房是每户100平米；上海是人均60平米。税率是重庆按市价分档，采用0.5%-1.2%的累进税率，上海一般为0.6%的统一比例税率，市价低的，减为0.4%.计税依据暂定为市场交易价格，上海还按市价的70%计税。据估算，重庆市2011年可征1.5亿元，只为重庆三年公租房投资总额1000亿元的0.15%，由于征收房产税的警示作用，在重庆也出现了购房者弃大购小和外地炒房客放弃买房的事例，开始显示它的一定作用。正如重庆市市长黄奇帆所说：“现在重庆市房产税其实象征性大于实际意义。”并表示暂时未列入征税的高档住宅和普通多套住房，将会适时纳入征税范围。笔者认为，两市试点的作用，现虽尚不明显、突出，但毕竟启动了逐步推进房地产税改革的重大历程，有其重大历史意义，改革必然还会深入，更大推进，征税范围会逐步扩大，征税办法会相应加强，其发挥的作用也必将逐步扩大。在总结较多各类试点地区经验的基础上，逐步改革完善房产税制，把它推向全国，并同时改革完善城镇土地使用税制，在将来条件成熟时，把这两种税和其他有关税费加以合并，改革完善，正式立法，开征全国统一、规范的房地产税或不动产税，到那时，房地产持有环节税的税种，将会起到它应有的更大作用。
作者单位：财政部财政科学研究所研究员
版权声明