从落实精细化管理要求看税收执法责任制的发展

从落实精细化管理要求看税收执法责任制的发展来源：中国税务学会作者：黄向东韩桥日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ] 　　随着现代社会的高速发展，无论是企业还是政府组织，在管理上日益追求完美，都有着通过实行精细化管理而实现卓越的共同愿景。这个向内挖潜、精益求精的行进过程就是精细化管理的实施过程。　　应该说，精细化管理是一套完整的体系，是一个封闭的系统，由“制定—实施—监督”三大必不可少的环节组成。而重视监督检查，则是实现精细化管理目标的重要一环。结合税收实际，目前税收执法责任制推出一系列规范和监督税务机关税收行政执法活动的重要制度，体现在事前、事中和事后的多过程。　　2005年，国家税务总局在关于税务系统贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》的意见中明确提出，要求各级税务机关要不断创新税务行政管理方式、提高税务管理效能，持续地推进税收征管科学化精细化进程，深入推行税收执法责任制，提高税收征管的质量和效率。在降低税收成本，提高工作效能的目的下，税收执法责任制落实将必然应该成为税务机关实施精细化管理的重要内容。本文将对深入落实执法责任制，促进税收征管精细化管理，以提高管理质量，提升运行效率而作一探讨。　　一、认真落实执法责任制就是认真组织实施税收征管精细化　　税收执法责任制的建立体现了精细化管理的理念，而精细化管理的内在要求必须严格实施执法责任制作为有效监督。二者相辅相成，同时作用于税收管理活动，互为有益补充。　　（一）税收征管精细化的基本内涵　　税收精细化管理就是税务机关在税收征管发展到新阶段后，为了实现管理效能*5化而实行的一系列制度规范和全方位的过程控制。联系精细化管理思想的发展过程，并结合税收管理工作的特点来看，税收精细化管理至少包括以下5个方面的内涵：　　一是以规范化为前提。规范化是精细化管理的最基本要求和必要前提。实施税收精细化管理，必须以科学的制度为保障，税务登记、发票管理、纳税申报、税款征收等各个环节、各个岗位的工作都必须有章可循，实行规范化管理和标准化作业。　　二是以系统化为保证。税收管理工作中，一方面要通过细分，把工作流程、工作岗位细分成为一个个不可再分的单元，在做好每一个单元上下功夫，把小事做细，把细事做透。另一方面要摒弃“本位主义”，系统地观察问题和思考问题，从而使精细化管理真正取得实效。　　三是以流程化为方式。流程化管理，是将任务或工作事项，沿纵向细分为若干个前后相连的工序单元，将作业过程细分为工序流程，然后进行分析、简化、改进、整合、优化。税收精细化管理，必须贯穿流程管理的思想，借助于税收征管信息系统，以流程化为方式，以“工作流”为载体，从流程的启动、分配、作业、监控、评价等细节工作形成连续的“流水线”，把各岗位紧密衔接起来，实现无缝管理。　　四是以数据化为标准。量化是实行科学管理的重要标志，衡量税收管理工作是否精细化的*4标准就是让数据说话。只有明确要求数据化，避免“努力”、“加强”之类的字眼，精细化才有好的基础。　　五是以信息化为手段。实施税收管理精细化就必须有效地利用现代高科技手段，集先进税收管理理念与现代网络技术为一体，利用信息技术改造税收工作，从而实现税收管理精细化。　　（二）执法责任制的建立与精细化管理要求如出一辙　　以统一的岗位职责和工作规程为基础，以信息技术为支撑，对税收执法行为进行全过程的监控、规范与考核，严格责任追究是深入推行税收执法责任制的工作目标。那么，实际上建立统一的岗位职责和工作规程的同时就是在推行精细化管理，在体现规范化和系统化方面，总局已出台《全国国、地税税收执法责任制岗位职责和工作规程范本（试行）》，就国税系统69个岗位，258项工作职责，地税系统51个岗位，208项工作职责作详细要求，已经涵盖到税务执法活动的各个角落。　　而且，围绕着如何建立和推行税收执法责任制，各级税务机关几年来进行了积极地探索，已经构建起税收执法责任制的整体框架，即岗位职责、工作规程、评议考核、过错追究四大基本体系。其中，分解岗位职责是基础，解决了“做什么”的问题；明确工作规程是重点，解决了“怎么做”的问题；开展评议考核是关键，试图解决“做得怎么样”的问题；严格过错追究是保障，探索解决“做得不好怎么办”的问题。这四部分内容有机结合，相互衔接，将共同形成对执法行为进行监督的有效机制。　　（三）认真落实税收执法责任制，是在实施税收征管精细化管理过程中的有效监督　　通过对比可见，科学设置岗责体系、明确工作规程就是在实施规范化管理，就是实施流程化、数据化管理。税收执法责任制强调按照以事定岗、依法定责、权责相当的基本原则，将税收征管流程内的征收、管理、稽查等执法工作，细化为具体的执法岗位，细化明确工作规程。通过明确工作步骤或者执法环节、确定工作形式、规定工作时限、密切岗位衔接，试图划清责任界限，从根本上杜绝推诿扯皮、责任不清的现象。同时，通过实施评议考核和责任追究，税收执法责任制可以在税务机关进行精细化管理的过程中，对精细化管理流程和结果的监督考核发挥及时有效的监督作用。　　二、目前贯彻落实执法责任制和实施税收精细化管理面临的问题　　（一）思想相对封闭，组织机构相对独立，增加了推行的税收成本，造成了资源浪费　　随着依法治税的指导思想建立，从1998年起各级税务机关开始将推行税收执法责任制列入工作目标进行实质运行。而精细化管理的理念是在2003年以后逐渐由谢旭人局长在进一步推进征管体制改革过程中通过明确岗位职责、规定工作流程、建立运行机制，推进税收工作走向专业化、规范化、标准化的过程中总结提出的具体要求。期间各级税务机关的执法责任制在法规部门的组织下，已经完成了岗位体系的分离和各项税收执法工作的规范性流程设置等税收执法责任制推行的基础性工作。而以2004年全国税收征管会议上提出的实施科学化、精细化管理的要求为动员令，各级征管部门又展开了新一轮的规范化、标准化建设，原有的各项规范被放在一边，新标准、新流程在原有的各项规范上被改头换面作为新事物，甚至作为创新而大加赞扬。　　殊不知，这种理念上形成的时间性差异，直接导致了部分地区的重复建设，造成了包括人力、物力和执行力等各种宝贵资源的浪费，极大地增加了税收征管成本。　　（二）设定两套或多套标准，造成执行困难　　国家税务总局制定的“两个范本”即《全国国税系统税收执法责任制岗位职责和工作规程范本（试行）》、《全国地税系统税收执法责任制岗位职责和工作规程范本（试行）》是在深入调查研究、广泛征求基层意见和总结各地经验的基础上，于2005年3月以国税发〔2005〕42号文件的形式，明令推行的。同时在具体考核上由《税收执法责任制评议考核办法（试行）》中明确规定了要以“两个范本”为主要标准，权威性不容置疑。　　那么，在没有深入贯彻全国国税系统税收执法责任制岗位职责和工作规程范本的情况下，又另起炉灶，设定各类人员行为标准和改变具体执法流程，必然会产生执行上的诸多问题和考核上的持续混乱。　　（三）存在多头考核，以考核替代追究，混淆责任监督　　目前考核工作政出多门，存在重复考核、多头考核等问题。“上面千条线，下面一根针”，这些考核最终都要落实到基层，多项考核和检查过多牵涉了基层税务机关和执法人员的时间和精力，尤其是职能部门的压力较大。目前，征管部门负责征管质量考核，税政部门负责金税工程考核，法制部门负责执法责任制考核、执法检查，计统部门负责收入工作考核，各打乒乓，增加了基层负担。由于各项考核和检查单项进行，相互之间缺少有机结合，造成了部分考核内容重复。　　而且考核结果处理不同。由于牵头部门不同，对考核结果的处理标准不一，有的扣分、有的扣奖金，有的要追究执法责任，甚至同样的问题因为考核部门不同，最终的处理结果也不同，造成执法不严肃，甚至经常出现以征管考核替代了责任追究，严重混淆了执法责任，执法责任制落实成了一句空谈。　　三、如何在税收精细化管理的框架下丰富发展税收执法责任制　　（一）强化标准落实　　“从来就不缺好的制度，永远都缺少制度的坚持。”深圳华为公司老总任正非有个非常有名的理论：在引进新管理体制时，要先僵化，后优化，再固化。改动是在吃透、用熟的基础下先进行的局部微调，结构性调整是慎之又慎的。正是对制度的尊重和始终如一的贯彻，才创造了华为的春天。那么，出于对依法治税纲领的认识和落实执法责任制的贯彻要求，各级税务机关都应当把贯彻“两个范本”作为实施精细化管理的*9要务，长期不懈地抓下去，强化标准落实，相对固化流程，建立长效机制，让我们的税务干部都有稳定的岗责和熟悉的执行步骤，增强工作信心，同时增强评议分析的可比性和可操作程度。　　（二）设定阶段目标　　实施精细化管理的本质更多的是对员工的职业化要求，把对员工的工作要求更多地通过提高职业素质、职业技能固化到个人的工作习惯之中。如果只是一味地要求大家管理精细化，不设定阶段性目标，试图一次到位，一揽子解决工作中的所有问题，精细化管理只能半途而废，执法责任制也不可能落到实处。　　（三）加强监督考核，将执法类考核合并为执法责任制考核　　1、执法责任制考核替代执法类考核的依据具有权威性，内容具有广泛性。范本是考核评议的主要标准，执法责任制的推行形成了税收执法责任制的统一框架和制度体系。在《税收执法责任制评议考核办法（试行）》中，明确了考核的内容包括：税务登记、逾期申报、延期申报、税款征收、税款催缴、延期缴纳税款、欠税管理、发票管理、增值税一般纳税人认定管理、税收优惠政策认定、减免税和所得税税前列支审批、政策性退税审批、金税工程、稽查选案、稽查实施、稽查案件审理、税务执行、税务行政处罚听证、税务行政复议、税务行政诉讼，应该说考核内容涵盖了税务机关执法的全过程。　　2、执法责任制考核具有科学性。在税收执法责任制中岗位职责是基础，工作规程是关键，评议考核是手段，过错追究是保障，四部分内容有机结合、相互衔接。执法责任制考核程序严谨、规范，有考核的范围、内容、方法和考核指标，同时有与之相配套的《税收执法过错责任追究办法》，对考核结果有明确的处理规定，形成了一个完整、科学的考核链。反观各项征管考核，随意性较强，人为因素大，操作上容易出现不严谨，反而容易对基层工作起负作用，给执法检查、考核评议带来冲击。