关于加强税收执法监督的思考来源：中国税务学会作者：马志勇日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ]　税收执法权是税务机关和税务干部最主要的权力，正确行使和运用税收执法权，是推进依法治税的重要内容。为确保税务机关和税务干部正确行使运用税收执法权，除了加强思想政治教育，增强其规范执法的自觉性外，还必须建立起对税收执法权监督制约的有效机制。可以说，有效的监督制约机制，是确保税收执法权正确行使和规范运作的关键所在。　　一、充分认识加强税收执法监督的重要意义和作用　　税收制度是我国经济制度的重要组成部分，税收制度的法制化对市场经济的建立与完善有至关重要的影响。良好的税收法制环境有利于市场经济的建设，而良好的税收法制环境则有赖于监督机制的建立。　　1、加强对税收执法行为的监督，有利于保障税务机关履行法定职责，维护税收的统一。现代法治的真正意义在于在全国范围内的统一实施，全社会依法办事。税务机关的征税权来源于法律、法规，税务人员在行政执法中既不允许擅自超越法定权限，也不能随意放弃法定职责。但在具体行政执法过程中，确实存在一些行政执法主体及其工作人员消极执法或越权执法的问题，造成有法不依、执法不严、越权执法以及违法不究的现象。这是对税权统一的极大威胁和损害。所以加强对税收行政执法行为的监督，有利于维护国家税收统一，有利于税法的实现。　　2、加强对税收执法行为的监督，有利于提高税务干部的执法水平。加强对税收执法行为的监督有利于及时发现、查处和纠正执法人员的违法行为，避免执法中的随意性，提高执法水平。而税务干部执法水平的提高，不仅会保护纳税人的合法权益，也会在一定程度上改善税务机关的形象。　　3、加强对税收执法行为的监督，有利于维护纳税人的合法权益。在行政法律关系中，行政执法主体处于依法实施行政管理权的地位，行政管理相对人则处于接受管理的地位。如果对行政执法主体的行为不加以监督和制约，必然导致行政权力的滥用，从而产生腐败，侵害行政管理相对人的合法权益。因此，加强对税收执法行为的监督，确保税务人员依法办事，对维护纳税人的合法权益具有突出的意义。　　4、税收执法监督检查工作的开展，有利于税务系统执法监督制约机制的建立。新税制实施后，在国税系统内部逐渐建立起对抽象行政行为的事前会签、事后备案，对行政处罚决定做出前的审理与具体行政决定执行后的执法检查并行的执法监督制约机制，对规范执法行为，保障税权统一起到了重要的作用。　　二、当前税收执法监督工作中存在的主要问题及表现形式　　多年来，为加强对税收执法的监督，各级税务机关制定了不少的制度和办法，但力度一直不够。经研究和分析，在运作过程中显现出的主要问题是：监督过于分散，监督主体和监督责任也不够明确，人人有权监督，结果人人走过场，且多为结果监督，即使发现问题，损失也已造成而很难挽回；监督没有日常化，大多是运动式的或者被动地进行。而且多是对个别环节的监督，没有层级监督与结构监督，更没形成监督体系，收效不大；监督的结果很难得到落实。具体表现为：一是执法检查未形成制度化。基层税务机关制定年度工作计划时，并不知道执法检查何时开展，使基层税务机关处于被动局面。二是执法检查内容多，涉及面广，往往时间紧，任务重。执法检查缺乏事后监督。执法检查人员不可能精通所有检查内容，很难达到查深查透的目的。忽视对查出问题的整改，因此执法检查的效果难以保证。三是执法过错追究制度与岗位职责体系不衔接，执法过错追究难以落到实处。外部监督主要是从社会上聘请执法监督员对税务机关的执法行为进行监督，执法监督员对税收政策、执法程序等知之甚少，监督的效果大打折扣。　　三、加强税收执法监督，健全监督制约机制的途径和方法　　（一）增强税收法规的可操作性。明确《税收征管法》及其实施细则以及其他税收法规中模糊、抽象的内容。《税收征管法》及其实施细则以及其他税收法规中存在着一些模糊、抽象的规定，这些不便于操作的规定给实际工作带来了不小的困难，例如：《征管法》中关于税收保全和强制执行的规定；关于税务机关行使代位权和撤销权的规定等。对于这些模糊、抽象的条款，应对其内容进行细化、量化的规定，明确税收权力的使用范围，行使程序，履行期限等内容使其更规范、更易于操作．便于监督制约，堵住可能导致滥用权力的漏洞，为完善税收权力的内部监督制约机制提供制度保证。　　（二）注重道德修养，筑牢反腐思想防线　　防止权力滥用和腐败行为发生，首要的就是提高职业道德素养，巩固思想防线。　　1、恪守税务职业道德行为规范。职业道德是税务实践的灵魂，它体现在税收日常工作的方方面面，渗透在税收执法权和行政管理权运行的全过程，它制约、支配着税务人员的执法行为，影响税收管理的性质和方向。　　2、促使税务人员自我道德约束。要使道德规范为税务人员所理解，并转化为内在的信念和基本素质，实现崇高的道德人格，还必须有赖于税务人员在道德方面的自我教育，养成良好的职业习惯。依托一种集导向、约束、凝聚、沟通和辐射等多种功能于一体的富有特色的税收文化，以统一思想、规范行为，增强凝聚力和向心力，激发税务干部的责任感、使命感和自豪感。　　(三)加强机制建设，加强重点监控，完善监督职能　　1、加强重点权力环节的监督。加强重点权力环节的监督具体细化到基层税务机关，应包括三个重点环节：一是征收管理环节。进一步推行减免税、定税等环节政务公示制，提高执法透明度。二是稽查管理环节。建立复检信用制度，即对复检出现问题较多的稽查人员提高复检率，反之则降低，并采取相应的奖惩措施。三是人事管理环节。在干部任免、轮岗交流、人员录用、调配等方面要认真审核把关，避免用人失察。　　2、减少干预权力行使的环节。完善税收法制建设，加快“金税”工程建设，建立以信息系统和信息化管理为核心的现代化税收征管体系，最终形成人控机制与机控机制并行的监督制约体系，降低税务行政执法中的随意性和自由裁量权。　　3、加强制度建设，强化监督手段。一是进一步完善执法责任制，建立岗责明确、全程监控的责任追究机制。对每个岗位的工作进行严格界定，做到凡事必有规定，凡规定必须执行，凡执行必有记录，从而使税收执法权的运行全过程都有据可查，使执法监督从目前只停留于对案卷文书的审查向更深层次延伸，将具体执法和管理责任明确到岗位，落实到人，确保权力运行到哪里，对权力的规范和制约就延伸到哪里，杜绝权力监控的“真空”。对在执法行为中出现错误，负有行政责任的人员严格按照过错追究制度进行追责。二是切实加强税收执法检查和执法监察。要坚持税收执法检查工作底稿制度，使检查人、被检查人、检查过程、事实证据一目了然。谁检查过的事项谁负责到底，在其他检查中又发现问题的，原检查人员要承担连带责任。推进税收执法检查的经常化、法制化、规范化。　　（四）重视纳税人权利保障，增加纳税人权利保障途径　　对税务权力实施的监督，仅仅通过税务机关内部的制约并不能达到理想的效果，还要加强对保护纳税人权益的保护，增加纳税人权利保障的途径,从而实现对税收权力的全面监督。一是完善纳税人与税务部门的长效沟通机制，给予纳税人更多的发表意见和与税务机关沟通的机会。税务机关可以定期选择重点企业就纳税服务、税务政策的理解和执行、企业的经营状况等问题进行交流，与纳税人建立良好的关系，在注重税收执法监督的同时也兼顾工作效率。税务机关甚至还可以在税收征收管理中大胆借鉴行政合同的某些做法，在每年度或每季度签定纳税合同，在合同中明确权利义务，明责清罚，使纳税人与税务机关双方都在一种公开透明的环境中正确履行自己的权利义务，达到既培养纳税人的自愿依法纳税意识，又规范税务机关行为，降低税收成本提高征管效率的目的。二是完善纳税人评议制度。各级税务机关应当注重纳税人对征税人员的监督，把纳税人的评议结果作为执法人员工作质量和晋级升迁的重要考核标准之一。使每个纳税人都可以在税务机关、政府网站、中介机构等地点免费得到税务执法工作标准、程序等宣传资料，而且每个执法人员在执法后都要发给纳税人一份执法监督表，纳税人可就执法人员的服务态度、执法程序、执法水平、廉政情况等进行评价，也可提出意见和建议，然后纳税人将此表直接寄给税收执法部门的主管部门。