健全和完善税收执法检查机制的探讨来源：论文网作者：牟凡日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ]　自国家税务总局下发《税收执法检查规则》（试行）以来，税收执法检查已成强化税收执法监督、规范税收执法行为的有效手段，应该说这是税务部门对自身税收执法工作进行全面规范的一场革命，对促进税务系统依法行政、阳光执法、推进了依法治税起到了积极作用。各级税务机关每年都要组织开展各种形式的税收执法检查，通过执法检查及时发现并纠正了税收执法中的不少问题，但随着税收执法检查的不断开展，实践工作中也存在着一些不容忽视的问题。　　一、当前税收执法检查中存在的主要问题　　1、对执法检查的重要性认识存在“双向不足”，思想上有消极对立情绪。有部分税务干部由于思想认识上的不到位，并未完全真正地认识和重视税收执法检查工作的必要性和内在作用，认为执法检查年年搞，无非是老一套，没有什么新花样，不需要花大力气、下真功夫，同时执法者并不明确和掌握执法职责和工作标准，实施执法检查部门并非能够独立地实施和确保税收执法检查的全面落实和有效执行，从税收执法人员方面看，不同程度地认为税收执法监督是束缚人们的手脚，是对执法者的不信任，是对自已权力的削弱，甚至认为“上级监督是不信任，同级监督是闹矛盾，下级和纳税人监督是不服管”，把执法监督、依法治税与发展经济对立起来，进而对执法监督人员产生不重视、不理解、不配合；从执法监督人员方面看，不同程度地认为税收执法检查工作是想起来重要，讲起来次要，做起来不要的事情，工作不能不做，更不能认真去做，存在畏难情绪，认为检查同事怕影响关系，检查下级怕失去人缘，进而使执法检查工作实施不全面，执行不到位。　　2、执法检查次数频繁，基层税务机关应接不暇，苦不堪言。一方面在内部，上级税务机关每年都要对下级税务机关开展执法检查，同时，从总局到省局、市局都要对执法检查情况进行逐级督查和复查。除了执法检查，进行征管质量考核、税收执法管理系统、数据质量考核系统等大量的综合性考核，上级各相关业务处室也经常牵头组织一些诸如发票管理、漏征漏管、重点行业、享受东北老工业基地税收政策专项检查等单项检查考核；另一方面，税务部门还要经常接受审计、财政等外部执法监督部门的检查监督，这些综合和单项的检查考核在对象和内容上大多互有交叉，多头检查、重复检查的现象较为普遍，使得基层税务部门整天穷于应付，在接待检查上耗费了大量的人力、物力，对其日常的工作造成了一定的不利影响，特别是即便在各项检查中发现问题也没有时间认真研究问题出现的根本性原因，只是采取应急措施对显露出的表面问题给与遮掩、覆盖，没有深入问题的实质，抓住问题关键，彻底解决执法中存在不合理或违法行为。　　3、执法检查的评判指标不规范，不便于对照执行。在税收执法检查中，评定被查税务机关执法质量好坏的主要依据是国家税收法律、法规和上级税务机关制定的税收规范性文件，而目前上级税务机关制定某项税收管理办法后，往往又授权下级税务机关补充，逐级制定相应的实施办法或工作制度。由于政出多门，可能出现各级税收规范性文件与税收法律、法规或同级税收文件自相矛盾或不尽合理的现象，执法检查人员大都根据各自对税收政策的理解程度结合自己的工作经验作为检查中的评判标准，致使各个检查口径不一，难以科学准确地评价被查单位的执法水平。　　4、检查方法不科学，实际效果不够理想。一是目前的上级税务机关开展执法检查的方式还是以抽调基层局执法人员组成检查小组为主，由于被抽调人员来自不同的地区，检查前培训起很短或根本不开展检查前的培训，难免会出现对被查单位的实际情况缺乏了解，与其执行税收政策不一致的现象，生搬硬套文件规定，检查中带有主观倾向性，存在着检查不深人、不彻底、不到位的问题。二是现阶段开展执法检查形式过于单一，主要采取基层局全面自查、上级机关抽调复查的方式。没与当前经济发展特点紧密结合，更没有考虑到具体的检查内容是否适合于检查方式。三是由于执法检查时间紧、内容多、任务重，而检查人员分别来自不同岗位，对这种涉及面较广的综合性检查缺乏一定的经验，彼此之间无法相互配合，存在检查的真空地带，往往走马看花，蜻蜒点水，有的甚至只是听听看看，走走转转，流于形式。而一些被查单位则喜做表面文章，在检查之前精心准备，选择典型单位进行“彩排过堂”，掩盖了平时工作中的问题和不足，这种一阵风似的检查既没有引起基层的足够重视，也没有取得很好的实际效果。　　5、执法责任制不够完善，责任界定不清，追究落实不到位。一是虽然各基层税务机关为了加强对执法人员的监督制约相继都制定了税收执法责任制和追究办法，但大多为一些宽泛的要求和规定，过于笼统，没有形成具体的税收执法岗位责任体系和明确的工作规程，对有关执法岗位的职责界定不够清晰，执法检查查出问题后有关人员相互推诿，甚至是钻责任追究办法的空子，无人负责，执法责任制难以落实；二是对执法检查中查出问题的处理大多局限于对具体违规操作的督促整改上，而对有关责任人员的追究则往往碍于情面下不了手，或避重就轻，从轻发落，追究乏力，没有起到防微杜渐的作用，致使有的问题屡查屡犯，屡禁不止。　　6、法制机构人员配备相对不足，人员素质还有待提高。执法检查主要由法制机构组织，其人员是从事执法检查的主要力量，从目前情况来看，存在着人员少、业务素质参差不齐问题，有的懂税收业务、不懂法律，有的懂法律、不懂税收业务，缺乏既精通税收法律法规又精通税收业务知识的复合型人才，加之人员的相对不足，无法独立开展执法检查，只能根据具体检查内容与相关负责部门共同开展执法检查，混淆了监督与被监督的关系。在开展具体检查时法制机构人员与从事该项执法行为的工作人员，职责分工不清，由法制机构人员和业务科室人员混合编组，更是使执法检查难以分清谁在监督谁，是谁在行使监督职权，严重削弱了执法检查的监督力度。　　二、规范税收执法检查的几点建议　　针对存在的主要问题，建议应着重从以下五个方面加强和规范执法检查工作：　　1、强化依法行政观念，充分认识开展执法检查是执法监督重要组成部分。随着我国执法行为法制化进程的不断推进，新颁布的法律法规中增加了大量对执法行为监督的内容，例如：行政许可法对执法行为的执法内容、时限、标准给与限定，新《征管法》中增加对税务人员执法监督的条款，并把开展执法检查列入税务部门的执法监督工作的重要内容。要让广大税务干部充分认识到开展执法检查是加强税务机关内部监督、反映税务机关执法情况的重要手段，是全面推进依法治税的重要措施。要针对一些税务干部认为执法检查“束缚手脚”的错误认识，加强教育疏导，使大家理解加强监督从根本上来说是对干部的爱护和保护，不仅有利于事先防范，避免干部犯错误，而且有利于减少和抵制外界对税收执法的干扰，保证执法的规范、公正。　　2、强化执法检查的组织领导，实行统一归口管理，控制检查次数，提升检查效能。首先要明确各级税务部门的法制机构为执法检查的组织领导机构，对税收执法检查实行统一管理；其次要适当控制检查次数，从全局出发制订检查计划，并将执法检查与征管质量考核、税收执法管理系统、数据质量考核等综合性考核结合起来，通盘考虑，能合并的尽量合并。各业务部门安排的单项检查考核要报法制部门审核后纳入总体检查计划中，避免重复检查和多头检查，以减轻基层负担；再次要确立执法检查结果的权威性，实行一家检查多家认可制度，增强执法检查的法律效能。同时对检查人员要根据权责相统一原则，对其检查行为承担无限责任，规定凡执法检查查过的单位若在以后的抽查、复查中被查出有重大问题而检查人员当时没有查出的要追究检查人员的责任。　　3、加强税收规范性文件的管理，保证执法检查依据的统一完备。一是要根据新《征管法》确定的原则，尽快修订包括征收、管理、检查、处罚等一系列单项税收管理制度，建立健全执法检查的考核指标体系；二是全面清理现行税收管理办法，及时修改、废止与国家税法不一致的文件规定，严格按照规范化的要求，对已经实施的执法程序进行清理，能简化的简化，能归并的归并，维护执法制度的系统性；　　4、规范执法检查的组织形式，加大检查力度，提高检查质量。一是要严格按总局制定的《税收执法检查规则》的要求来组织实施执法检查工作，对抽调的人员应加强执法检查前的相关政策法规的业务培训，根据执法检查的范围、对确定包括组织领导、工作要求和检查的时限、重点、方法等内容的执法检查方案，达到统一领导、统一部署、统一行动，保证检查工作的顺利开展；二是在检查形式上要改变突击性全面检查的单一形式，应根据不同时期、不同情况、不同要求，分别采取全面检查、日常检查、专项检查和专案检查、网上检查、实地核查等多种形式的执法检查，有的放矢，增强检查效果，切实推进执法检查的日常化；三是要讲究科学的检查方法，检查前认真调阅被查单位的有关资料，充分了解情况。检查中要善于把握总体，抓住问题实质，深挖细究，发现问题及时与被查单位交换意见，在坚持原则的前提下做到具体问题具体分析。对查出的违规违法问题要认真做好事实的认定和取证工作，注重取证的直接性、严密性和完整性，做到事实清楚、证据确凿、定性准确。要克服急功近利和浮光掠影的工作作风，认真分析研究可能存在问题的环节，突出重点，力求查深、查细、查实，实现执法检查由粗放型检查向集约型检查转变。　　5、完善执法责任制，严格过错追究，确保执法检查收到实效。一是要建立健全税收执法岗位责任体系，根据新的征管模式中新机构、岗位设置情况，将工作内容、执法任务和相应岗责逐项分解到每个执法岗位，明确到每个执法人员，确保岗位职责的落实，制定出台详尽、严密的追究责任办法，作为执法责任制落实的有效依据。同时要完善执法工作规程，按照岗位工作职责，细化每个执法岗位的工作步骤、时限要求、方式方法和工作标准等内容，便于操作和监督；二是要强化过错责任追究，领会法律法规立法宗旨，严格掌握过错责任追究尺度，对一般性工作失误应通过评议考核进行教育，促其限期整改；对违规违纪以及失职渎职行为要认真追究，给予相应的行政或刑事处罚对屡查屡犯的要加重处罚，切实纠正追究不严格、落实不到位的问题。三是扩大检查结果的运用范围，使检查与每一名执法人员密切相关。对每年一次的税收执法检查结果的运用不仅仅作为追究执法过错责任依据，更要运用在对执法规范者的表彰奖励、干部评先、职务晋升等关系干部职工切身利益的问题。　　6、加强学习和培训，提高综合素质。开展执法检查，主要是法制机构的工作职责，法制机构人员是执法检查的主要力量，提高法制机构人员的综合业务素质是保证执法检查质量的关键，所以要采取各种行之有效的措施，利用多种渠道，加强涉税法律、法规、各项税收业务政策以及各项执法行为的工作流程的学习，大幅度提升业务能力，为能够独立开展执法检查打下良好基础。同时，改变法制机构人员构成，适当增加懂法律、通税收业务的人员，逐步形成以法制机构为主，邀请有关科室人员参加的执法检查组织，但不能把单一的执法检查主体变成复杂的混合体。