协调区域“核心━━边缘”不平衡的财税政策

协调区域“核心━━边缘”不平衡的财税政策来源：广西壮族自治区国家税务局作者：李伟宁蓝常高日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ]　　对于区域经济发展及其财税收入不平衡，以往绝大多数的研究注重分析全国东、中、西部三大区域的差异及其原因，进而提出相应的对策。这些研究无疑对促进全国三大区域的协调发展，发挥了积极的作用。但这些只是区域协调研究的一部分。在本文中，笔者要谈的是区域协调的另一方面内容，即特定区域内“核心━━边缘”结构的发展不平衡及其协调问题。就这个问题开展研究，对于解决当前区域经济发展和财税收入的诸多矛盾，具有十分重要的现实意义。　　一、税收收入向中心城市集聚趋势及其原因　　最近十多年来，随着国家有关城市化诸多政策的落实，我国的城市化进入快车道，其重要标志就是城市经济快速发展和城市人口迅速增长。城市化是近代以来世界各国走向现代化的必由之路。因此我国城市的这种变化，符合当今国际上城市化的发展潮流，符合经济发展的客观规律，也符合我国实现社会经济发展“三步走”、全面建设小康社会的战略需要。城市经济快速发展的结果之一，就是城市的税收增长大大快于农村，财税收入向城市的集中程度越来越高。这种现象，不仅出现在诸如上海、北京、广州等特大城市与广大农村地区的对比中，而且也出现在其他地区的城市及其周边农村地区的比较中。即使是类似广西这样后发展地区，这样的势头也是发展十分明显。2002年至2003年，广西贺州、来宾等6个地区先后“撤地建市”。至此，“地区”在广西作为行政建制将走进历史，全区从此即由14个地级市构成。14个地级市的市辖区也就是构成广西的中心城市。1996年以来，近年来各地“加快县域经济发展”和“振兴县乡财政”的呼声日盛，在这些方面的努力也取得一些成效。与此同时广西还有平果铝、天生桥水电站和岩滩水电站等一批重大税源在非中心城市形成，使得这些项目所在的县份税收大幅度增长。但从总体上说，广西中心城市以外的其他县份，税收增长比较缓慢。税收收入进而是财政收入向中心城市集聚的势头有增无减。按可比的数据计算，1996年，广西14个中心城市的国税收入总和占全区国税收入的58.96％，至2005年，这一比重达到69.1％，即年均增长1个百分点以上；76个县（县级市）这一比重仅占30.9％。根据《广西统计年鉴》的数据，2004年14个中心城市的人口仅占广西总人口的24％。南宁、柳州、桂林、梧州、北海等5个主要城市的人口仅占广西的总人口10.05％，而2005年其国税收入总和占全区国税收入的47.25％。这就意味着，占全广西人口90％左右的其他地域，其国税收入总量仅占全区国税收入的52.75％。　　广西的上述情况，在广大中西部地区也许有一定代表性。税收收入逐步向中心城市集聚的现象本身，是有诸多深层的原因的。概括起来大致有以下几个主要方面。　　*9，经济发展的集聚效应，使得“投资城市化”趋势日益明显。比起周边县份来说，中心城市有较为完善的通讯、交通和其他基础设施，各类产业具有较强的综合配套能力，所以就具有更明显的吸引投资的优势。不仅可以较多地吸引国外资本和本地区以外的投资者，而且还将周边县份具有相当实力的投资者吸引到城市来投资。近年来，广西各中心城市周边地区到城市投资的人不在少数，并且涉及多个行业，而且这种趋势越来越明显。　　第二，人民生活水平的不断提高，促进“消费城市化”的趋势初步显现。城市拥有不同档次、品种齐全的各类商品，吸引了周边县城和乡镇中具有较高消费水准的社会群体。这部分消费者不再满足于购买本地的“地摊货”，加上近年来交通日益便捷，从县份到中心城市购物，也同过去到镇上类似，来回仅需一天的路程。于是到中心城市购物就成为这部分消费者的一个重要选择。另一种“消费城市化”是，由于城市各种生活设施日益完善，教育水平、医疗条件和各种文化生活比起县份来高出很多，加上现行政策给予人们多种选择机会，县城和乡镇中一部分具有支付能力的居民，则选择到城市买房，一方面自己的孩子眼下可以在城市上学，另一方面也利于自己在城市务工经商，以及晚年在城市生活。近年来广西主要中心城市，房地产行业持续高速发展，其中一个重要原因就有了这样一批新的消费群体。在南宁、柳州这些城市，出现了某些县份的居民同时购买同一片楼盘，在某些小区聚居，形成了以某个县份名称命名的且为人们认可的“××村”。于是，这两类“消费城市化”的本身，都使得周边地区的资金流到城市中来，由此产生的税收也必然留在城市。　　第三，全国统一市场尚未全部形成，城乡分割的劳动力市场依然存在。这一原因，不仅适用于中西部地区中心城市与其周边地区的关系，也适用于全国性大城市与中西部广大地区的关系。20世纪80年代以来，我国对农村剩余劳动力进城务工经商的各种限制逐步放开，劳动力市场的雏形已经基本形成，尤其是在城镇非公有制经济中，劳动力市场化的程度已经很高。但是，总的来说，延续了多年的城乡分割的劳动力市场体制至今尚未彻底打破。完善的全国统一市场的含义应该是全面的，它不仅包括统一的商品市场和资本市场，还应包括统一的劳动力市场，而且后者在一定意义上比前两者更加重要。遗憾的是，我国一些城市对于全国统一商品市场和资本市场，是极度支持，因为惟有如此，他们才可以将城市生产的工业品源源不断销往全国广大农村，并从广大消费市场中获得极大的好处；但是对于建立全国统一的劳动力市场，则是认为是乡下人来占城市人的便宜，于是往往设置重重障碍。在国家政策层面上，城乡有别的就业体制仍然延续，多年来只是将农民进城务工作为一种权宜之计，只是当成农民增收、脱贫的手段；并未以此为起点，让他们获得在城市居住的自由，与城市居民一样公平选择职业，进而获得同样的社会保障和公共服务。在体制的设计上，农民在年轻时可以进城干干那些城市人不愿干的粗、脏、累而且待遇低的工作。由于不能享有相应的社会保障，农民工到老境将至时还得回农村过着清贫的生活。今年年初颁布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发［2006］5号），在很多方面扩大了农民工的权益，使建立城乡统一的劳动力市场的进程又往前大大地推进了一步。文件申明：“着力完善政策和管理，推进体制改革和制度创新，逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，……建立惠及农民工的城乡公共服务体制和制度”。但是，在总体上，文件的基调还是就农民工问题论农民工问题，还多少保留一些城乡有别的印记。在解决最实际问题即户籍问题时，还是“逐步地、有条件地解决长期在城市就业居民和居住农民工的户籍问题。中小城市和小城镇要适当放宽农民工落户条件；大城市要积极稳妥地解决符合条件的农民工户籍问题，对农民工中的劳动模范、先进工作者和高级技工、技师以及其他有突出贡献者，都优先准予落户。”（注：重号为本文作者所加）这些规定，虽然给予部分农民工一些希望，但还是有多重条件加以限制，因而对于广大农民工而言，要实现在就业地居住、落户，仍然是遥不可及。这种状况，与完整意义上的城乡统一劳动力市场的客观要求还有相当距离。完全统一的商品市场和资本市场，同不完全开放的劳动力市场，构成一种极不对等的格局。这种不对等的市场格局，实际上就是继“工农产品价格剪刀差”之后城市对农村的又一种剥夺。农民工户籍还在农村，自己进城务工经商，却享受不到自己参与创造城市繁荣和社会发展的成果。他们通过自己的劳动形成的税收却留在城市，这是税收向城市集中的一个重要原因。　　第四，由于产业结构调整或其他政策上的原因，使得一些行业由县份向中心城市集中。比如烟草行业实施“扶大扶强”的调整战略，原先在武鸣、钟山和富川等县份的烟厂被归并到柳州和南宁两个城市。原先作为这些县份*5税源的烟厂归并，必然使得这些县份的税源急剧减少。在另一方面，最近几年来，中心城市的商业和其他服务业在周边地区设立网点或者连锁店，城市中的一些工厂也到周边县份市设立分厂。按政策规定，非独立核算分支机构由核算地统一缴纳企业所得税；实行汇总纳税的企业，则在企业总部所在地缴纳企业所得税。由于企业的总部往往都设在中心城市，所以产生于周边县份的这部分税收也被集中到中心城市来。诸如此类的现象还在不断增加。税源在县份和中心城市之间的彼消此涨，构成税收收入向城市集聚的又一个原因。　　二、欠发达地区城市化进程中“核心━━边缘结构”　　区域经济学认为，经济发展在空间上的分布总是不平衡的，它以不同的强度首先出现在一些“增长极”上。对于区域经济在空间地理上的不平衡现象，几十年来，国际上一些学者作出不同的解释。阿根廷学者普雷维什（RaulPrebisch）早在20世纪40年代末就注意到这一点，他认为，世界经济体系是由核心（发达国家）和边陲（不发达国家）两部分构成，“核心”通过不公正的贸易条件剥削“边陲”，这是导致后者不发达的根本原因。美国经济学家弗兰克（AndreGunderFrank）发展了普雷维什的观点，不过他将“核心——边陲”关系视为“宗主——卫星”关系。他认为，这种“宗主——卫星”关系不仅存在于世界的层次上，也存在于每个卫星国家的社会内部。通过这种关系，发达国家能够把他们的控制力量渗透到不发达国家的任何一个角落；而每一个卫星都起着吸取其次级卫星的资本和经济剩余，并将其中一部分输送到世界宗主中心的作用。[1]（P74）　　瑞典著名经济学家、诺贝尔经济学奖（1974）获得者冈纳•缪尔达尔(GunnarMyrdal)，于1957年提出了“地理上的二元经济”概念和“二元空间结构”理论。这种理论认为，发展中国家的区域经济发展一个基本特征是地理上的二元经济，即经济发达区域和不发达区域并存的二元结构。产生这种二元经济的原因在于各地区经济发展的差别性，而且生产要素可以区域间自由流动。当某些区域如果受到外部因素的作用，经济增长速度快于其他区域，经济发展就会出现不平衡。这种不平衡发展到一定程度，就会使区际经济发展、人均收入和利润等产生差距，这种差距的产生会引起“累积性因果循环”，产生“马太效应”，使发展快的区域发展更快，发展慢的区域发展更慢，从而逐步增大区际经济差距，形成区域性的二元经济结构。对于发展中国家来说，现代工业总是先在少数区域集中发展，而余下的空间成为区域上不发达的边缘，在空间组织表现为“核心━━边缘”结构，即由发达的核心区与不发达的边缘区组成的空间系统。“核心━━边缘”的相互作用，存在着两种不同效应：扩散效应（spreadeffect）和回波效应（backwasheffect）。“扩散效应”是指核心区域为了保持自身的发展，不断增加向边缘区域采购原材料、燃料产品，输出资本技术和设备，帮助它们发展经济，缩小区域经济差距。“回波效应”是指为了在核心区域获得更高的报酬，边缘区域流出劳力和资本，核心区域凭借自身的优势，从边缘区域吸纳各种要素和资源壮大自己，致使边缘区域的衰落，扩大区域中“核心━━边缘”的差距。在经济发展初期，回波效应往往大于扩散效应；随着经济的深化发展，扩散效应才日益增强。[2]（P29）　　以上学者的分析，尤其是缪尔达尔的分析，与我们当前面临实际状况有诸多相似之处。只不过缪尔达尔所设的前提，是各种生产要素可以自由流动。而我国的实际情况则是商品和资本可以流动，而劳动力则是有限制地流动。这种不对等的格局，加剧了区域中“核心━━边缘”的差距。由于中国幅员辽阔，各地之间的经济发展差距在很大程度上表现为发展阶段性的差距。对于上海、北京、广州、深圳等经济发达的城市而言，这些城市与其周边地区的互动关系，现在正表现为“扩散效应”。而像广西这样的欠发达地区，目前正表现为鲜明的“回波效应”，即那些规模还不大的区域性中心城市，正在吸纳周边地区的劳力、资本、原材料和其他资源，来壮大自己本身，而且这种趋势在一定的时期内还在加强。本文在*9部分的分析中所展现的简单例子就已经说明了这个问题。对于这些城市来说，从目前至今后一二十年内，其对于周边地区产生扩散效应则是非常有限。对于这样的分析和判断，一些急于缩小城乡差距的同志也许比较沮丧或者非常焦虑。但我们认为，相对于以往几十年这些地区城市化进程缓慢、所谓的城市也只是像一个放大的村落而已，目前这样的一种状况无疑是巨大的进步。因为这些中心城市正在进入真正的工业化、城市化阶段，为今后带动周边地区的更快发展积蓄着力量。　　以上的分析已经包含这样的观点，区域经济发展在空间上的不平衡是一种常态；要彻底消灭差距几乎不可能的，但可以通过政府的恰当干预，将这种差距控制在较为合理的范围内。目前中国存在的差距已经十分巨大，最发达省市人均GDP比最落后的省区要高出10倍之遥。而在中西部地区的中心城市与其周边地区的差距，也常常达到5～7倍之多。对于区域间差距，发达国家积累的一些经验值得我们借鉴。有研究指出，在日本，收入*6的东京比收入最低的冲绳也仅仅高1倍。参考日本的做法，中国也许需要从3个方面作出努力：*9，完善统一的国内市场；第二，基于地区间相对优势，建立分工体制；第三，通过中央财政从发达地区向落后地区实施财政转移。在目前的中国，仍然存在劳动力转移的限制以及地区间的壁垒，没有形成统一的市场。而日本在资本主义形成期的明治时期，劳动力便开始自由移动，并形成国内的统一市场。在1889年颁布的明治宪法中就有居住、迁徙自由的内容。劳动力、商品和资金的自由流动在阻止日本地区差别方面发挥了巨大作用。中国也必须努力推进保证人、财、物自由流动的国内版的自由贸易协定。[3]　　三、基本思路和几点建议　　以上分析区域经济“核心━━边缘”发展趋势及其原因，对于今后制定符合这些区域特点的政策，无疑是很有启示的。政府对于欠发达地区城市化形成“核心━━边缘”格局，需要更全面的恰当的干预政策。这种政策，既不同于几十年前为了缩小城乡差距采用抑止城市发展的做法，也不仅仅像在东部沿海地区采取实施优惠政策促进发展县域经济、乡镇企业那么简单。因为在广大的中西部地区，限于地理位置、交通状况和环境保护等原因，相当多地方不适宜在县乡、尤其是在乡镇发展工业；有些地方的乡镇虽然有发展工业和其他现代产业的条件，但是在其中心城市的优势地位丧失之前，投资者是不会轻易选择在县乡进行投资的。所以，在这些地方单纯地实施税收优惠政策，对于发展县域经济、乡镇企业还是很难发生明显的效果。而且单纯的税收优惠是一把“双刃剑”，虽然某些时候也可以引来一些投资，但由于优惠政策的实施大幅度减少了地方的财政收入，从而使当地政府却步。西部不少地方至今对于一些优惠政策落实的态度不积极，就是明证。在另一方面，在竞争性领域政府不再作为市场投资的主体时，政府直接投资以促进这些边缘区域发展的可能性越来越少。因此，只有出台有别于以上各方面的、更全面的干预政策，才能对中西部中心城市以外的广大地区产生实质性效果。而干预政策的目的，不在于使“核心━━边缘”之间在数量上均等，因为这在事实上是无法做到的。干预政策的目的在于：中心城市即“核心”地区在获得较多的改革“红利”同时，应该担负起更多的责任；“边缘”地区及其老百姓也应该享受到改革开放的成果；在财税收入不断向中心城市集中的背景下，县乡财政也应得到正常运转。这样的思路，与中央提出“建设和谐社会”的原则是完全一致的。　　（一）认真落实目前已经颁布各项税收优惠政策，鼓励中心城市将一些关联产业转移到周边区域。但是这种转移应该是一个“自然历史过程”，不宜过于急于求成，不宜“乡乡点火、村村冒烟”，而应有适度集中，以利于集中处理污染，保护生态环境。与此同时，综合利用其他政策，鼓励中心城市商业、医药和其他服务业到周边区域建立连锁店，以增加商品和服务的种类、适当提高商品档次和服务水平，更多地实现消费当地化，以便把更多的流转税留在当地。　　（二）重新制定相应的规则，使在中心城市周边地区经营的各类汇总纳税的成员企业、非独立核算分支机构，所产生的税使他们和城市职工享有同等的权利和义务。”目前至少应做到以下几点：（1）不再用“农民工”这费收入尽可能返还当地。尽管从原理上说，通过规范的转移支付制度，税源产生地最终还是可以享受到这些收入。但从目前中国客观实际而言，情况就相对复杂。一是转移支付制度还不很规范，二是税收征收地多少还是拥有财政运用的优先权。另外从征管的角度看，由于税源产生地得不到汇总纳税的成员企业的所得税，其监管的积极性不高；而企业总部所在地的税务部门又监管不到，所以总是留下诸多的监管真空。因此，使税源产生地也享受到这部分税收，不仅对“边缘”地区有利，而且对强化税收征管也是很有意义的。　　（三）建立和完善城乡统一的劳动力市场。实现城乡劳动力市场的统一，是社会主义市场经济应有之意。农村剩余劳动力进城就业，其定位不应该仅仅是增加收入和减少贫困，而是稳步地减少农村人口，推进真正意义上的城市化。通过他们进城就业和最终落籍城市，农村人口的减少，县乡政府的事权也相应地减少，这与农村地区财税比例逐步降低的趋势是相匹配的。城市政府要认真落实国发［2006］5号文件的精神，对从农村进城就业的人员，要“公平对待，一视同仁”。要“消除对农民进城务工的歧视性规定和体制性障碍，样带有歧视性的字眼对他们称谓，而统统以“员工”或“职工”称之。至少对于那些进城连续就业1年者应该如此。（2）对于接受新员工的企业，不再区分下岗人员或非下岗人员，也不区分来自农村还是城镇，一律享受相应的税收优惠。（3）在城市就业达3年以上者，享受购买城市“安居工程”的住房待遇。（4）享受与城市居民无差别的社会保障、子女上学和其他方面的待遇。总之，随着财税收入集聚于城市的程度不断提高，中心城市的财权不断扩大，其政府部门承担的事权也理所当然地相应增加。唯有如此，才能体现财权与事权相一致的原则。　　（四）进一步加大中央财政对欠发达地区农村的转移支付力度。这与社会主义新农村建设的战略是一致的。这是解决税收不断向城市集中问题的最为关键的一环。在一些贫困地区，无论如何也无法靠当地的力量实现财政自给，当地的中心城市也无力对之实施财政支援。必须由中央政府对之实行合理的财政转移支付,以确保当地基层政权机构的正常运转。这是中央政府的责任，更是国家统一的前提。当然，由于城市化进程的加快、农村人口的不断减少，这些地区的基层政权机构的事权也相应减少，其机构和人员编制也必须相应减少。财政转移支付程度也必须与这个趋势相一致。