试论当前我国税务稽查体系面临的问题及对策

试论当前我国税务稽查体系面临的问题及对策来源：大连市国家税务局作者：王晶岩 战晓红 汪晓春日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ] 　　建立“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新的税收征管模式，是当前我们税收工作的一项重要任务。在普遍推行纳税申报和税务代理制度以后，税务机关的主要力量将转向日常的、重点的税务稽查。税务稽查是现代税收征管模式的“重中之重”，是税收征管改革的重头戏，建立科学、严密、高效的新型税务稽查体系是现阶段税务稽查工作迫切需要解决的问题。　　一、当前我国税务稽查体系面临的问题　　（一）税务稽查机构设置不合理　　几年来的征管改革，对稽查工作的机构进行了变革，但由于现阶段税务稽查工作的不规范性运作，没有形成统一的稽查管理模式，造成机构设置不合理，重复劳动，浪费人力、物力的问题，具体表现在：　　1．专业化稽查与征收局日常稽查并存并重。现阶段，征收机构与稽查机构界限混淆不清，征收机构包揽纳税人纳税事项过多。这种机制不仅浪费税务机关的人力、物力资源，造成内部摩擦和矛盾，降低征管效率，而且混淆了征纳主体的法律责任，使部分纳税人偷、逃税款有可乘之机，阻碍了依法治税的实现。　　2．国税局、地税局重复稽查。税务机构分设后，国、地税都设立了稽查分局，在当前税务稽查体系尚不健全的情况下，企业既接受国、地税征收机关对税务登记、发票使用、纳税申报等一般基础性工作的日常检查，又接受国、地税两家专门稽查人员的检查。有的企业一个月接受各种检查达五、六次，企业苦不堪言。这影响了稽查办案质量，滋长了纳税户对税务稽查工作的厌烦抵触情绪，增加了纳税人负担，降低了稽查部门的执法威信。　　（二）税务稽查法规制度不健全　　新《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《税收征管法》）及其实施细则已经颁布实行，但是受到立法层次和容量的局限，许多具体问题还需国家税务主管部门加以配套完善。有关稽查方面的包括：　　1．某些法条实施滞后。如实施细则第85条中：“税务检查工作的具体办法由国家税务总局制定”，现在稽查工作在选案、实施、审理、执行四个环节的规范制约上，总局、省、市局各有规章，认识上没有统一，法条实施滞后会给以后带来很大的麻烦。　　2．某些法条规定过窄。如《税收征管法》第54条中：“税务机关在调查税收违法案件时，经设区的市、自治州以上税务局（分局）局长批准，可以查询案件涉嫌人员的储蓄存款。”这样，只有在调查税收违法案件时，才能查询涉嫌人员的储蓄存款，如非违法案件就不能查询。第58条也存在类似的情况：“税务机关调查税务违法案件时，对与案件有关的情况和资料，可以记录、录音、录像、照相和复制。”这将使税务机关很难开展税收检查工作，因为绝大部发案件只有首先通过检查才能确定是否违法，而日常征管和正常稽查以及非违法而属违纪案件，也常常需要对一些资料、情况进行记录、复制等操作。　　（三）税务稽查职能不到位　　税务稽查的职能主要有两个：一是发现各种逃税现象，为税务处罚提供事实依据；二是向纳税义务人表明逃税有被发现的可能，由此形成威慑机制，促进纳税人自觉纳税。　　然而，在任务治税思想的长期影响下，我国税收管理部门每年都为税务稽查分配收入任务，特别是在完成任务的关键时期，更是把税务稽查作为完成收入任务的最后砝码。这种严重误解和扭曲税务稽查职能的做法，必然导致以下问题：　　1．迫使稽查部门为完成收入任务而不顾执行税法，在任务紧时多查，任务松时少查，使税务稽查时紧时松，时续时断，破坏税法的严肃性，造成税务稽查的随意性。　　2．只要税款入库，就算达到稽查目的，既可以不“惩前”，也可以不“毖后”，以补代罚，以罚代刑，使稽查失去应有的意义。　　3．对税源大户轮番稽查，造成纳税人反感，损害税务部门形象，而对零散税源不予稽查或稽查不够，助长了不法分子逃税的侥幸心理，形成“偷税禁而不止，问题屡查屡犯”局面，淡化了税法的刚性，降低了稽查的威信。　　（四）税务稽查操作不规范　　在税务稽查有关制度规定的具体操作上，各地稽查机构很难达到规范统一，表现为：　　1．稽查选案不求质量。目前我国税务稽查对象一般通过以下方法产生：（1）采用计算机选案系统进行筛选；（2）根据稽查计划征管户数的一定比例人工筛选，主要根据纳税人在日常活动中的异常现象和效益状况，利润水平高，经济效益较好的纳税人往往是重点检查对象；（3）根据公民举报，有关部门转办，上级交办，情报交换的资料确定。这些选案方法虽具有一定的现实可操作性，然而所确定的被查对象及工作量只是工作质量和水平在某种程度上的体现。各类税收违法行为，尤其是重大税收违法行为是否被及时发现，则是评价和衡量选案准确性的标准与尺度。稽查对象确定再多，稽查面再广，并不能表明所有应查案件尤其是重大案件都包括在其中，在很高的稽查面和查补入库额的背后，可能掩盖着稽查深度浅，回避难题或者稽查震慑不力，案件处理有失公正等问题。　　2．没有严格按照稽查工作的规程开展稽查。稽查档案资料的收集整理不齐全，案卷不能反映稽查行为的全过程，缺资料，少程序，少文书的情况十分普遍。稽查工作必须经过的选案、实施、审理、执行四个环节虽然在名义上设立了相应的机构，但实际工作中并没有分离，四位一体，职能混淆。一个稽查小组进户，检查、补税、罚款一步完成，缺乏机构内部的相互监督制约。　　稽查自身不规范的操作行为，必然会损害国家税法的严肃性。而且随着纳税人税收法律和自我保护意识的日益增强，税务行政复议和诉讼逐渐增多，不规范不严肃的税收执法行为将会使税务机关处于极为不利的境地。　　（五）税务稽查缺乏及时可靠的司法保障　　我国相对独立的司法保障体系尚未健全，从一定程度上制约、影响了税务稽查工作的有效开展。单纯的税务执法手段在日益尖锐激烈的反偷、逃、骗税中显得力不从心，稽查人员在负隅顽抗的违法者面前不能查，不敢查，心有余悸。　　1997年新刑法实施后，涉税刑事案件由税务机关移送至公安机关，若公安机关认为证据不足，则退回税务机关。检察机关审查起诉和人民法院审理的涉税刑事案件则由公安机关移送。但是在客观上，由于社会治安形势日益严峻，各类刑事案件的发案率不断上升，公安机关面临的任务十分繁重；人民法院积案成堆，“执行难”的问题仍然存在。主观上，涉税案件涉及税务、财会、法律等多方面知识，专业性和技术性都较强，要求办案人员不仅具有《刑法》、《刑事诉讼法》等法律知识，还必须具有扎实的财会、税法等基础知识和丰富的查账、审计经验，但是目前负责侦查税收案件的公安机关存在不熟悉税收业务和办案经费不足等问题。故在实践中，税务机关移送公安机关的涉税案件往往是久拖不决，甚至个别地方在税务机关花费了大量人力和物力查清事实，将犯罪嫌疑人移送公安机关后，公安机关仍以“证据不足”等理由退回税务机关。这种移送与退回，无谓地提高了诉讼成本，增大了社会财富的浪费。税务稽查工作无法得到及时可靠的保障，稽查人员遭到纳税人人身威胁、攻击、诬陷的事件在各地时有发生，而最终很少能够得到公正及时的处理。　　二、应该采取的具体措施　　处于税收征管“重中之重”地位的税务稽查工作必须得到加强。如果不采取切实可行的措施，解决现实存在的诸多矛盾和问题，“重中之重”光是停留在口头上，那么，税务稽查体系就是一个脱离实际的、不健全的体系。从实际需要出发，本人认为今后应做好以下几项工作：　　（一）建立健全税务稽查法规制度　　我们讲要“依法治税”，在税务稽查方面，首要的就是要建立有关税务稽查的专门法规、制度和规程，做到“有法可依”、“有章可循”；然后要求严格执法，遵守有关制度和规程，加强司法工作，实现由传统管理习惯的“人治”向现代管理的“法治”转变。我国现阶段的税务稽查主要是按照国家税务总局《税务稽查工作规程》的规定进行和开展的，但由于立法层次较低，各地存在着很多不规范性运作。国家应在近期内制定颁布《中华人民共和国税务稽查条例》及其实施细则，从法律、法规上明确税务稽查的地位和作用，确定税务稽查的权利、义务、对象、范围、程序、类别、要求、时限、监督制约机制等。当前乃至今后一段时间，国家应在总结长期税务稽查实践经验的基础上，适应被稽查对象的客观条件和税务稽查的客观要求，在《税收征管法》中进一步建立和补充一些新的税务稽查法条，完善原有的行之有效的法条。通过这一系列工作，形成全国基本统一的严密完备的税务稽查法律体系。　　（二）税务稽查职能由“收入型”向“惩戒型”转变　　为解决由于税收计划管理对稽查职能的误解与扭曲及由此产生的各种问题，必须做到以下两点：　　1．转变观念。税务稽查的职能是确认逃税的范围和规模，为税收处罚提供依据。通过税务稽查所补缴的税额主要取决于税收违法的性质与规模，而不取决于税务稽查。因此，以查补税额为指标考核税务稽查业绩并不科学。进一步说，有效的税务稽查和严厉的税收处罚，只能促使纳税人履行纳税义务，减少违法行为，由此必然减少而不是增加查补税额。同时，通过税务稽查，提高征管工作的质量，使税务人员自我完善，自我约束，纠正工作中的错误行为，真正体现以查促征，以查促管，以查促改的目的。　　2．改变现行的计划指标分配及考核办法。目前，在既要依法治税也要完成任务的局面下，只能对征收部门考核其管户每月正常申报数与欠税的入库情况。以税收计划指标与正常申报之间的缺口数，定期向稽查部门下达稽查弹性指标，由稽查部门负责查补，在征收部门办税服务场所组织入库。同时，制定科学的税务稽查考核指标。内容主要包括：选择稽查对象的准确性，实施税务稽查的深度，稽查案件审理的正确率，查补税款、罚款、滞纳金的入库率，稽查案件的结案率，稽查的差错率。当计划与实际税源有较大的差距时，不能以计划冲击税法。对各级税务机关和税务干部的考评，不能把计划完成情况好坏作为*10标准，要强调依法治税，加大对执法情况监督考评的份量。　　（三）建立科学、高效的税务稽查操作方式　　新的税务稽查操作方式应借助于依托计算机建立的监控系统，取得大量源源不断的信息，进行人机结合的科学选案，在此基础上形成选案、实施、审理、执行四个环节相互独立又相互联系的分权制约机制。这一机制可借鉴发达国家的税务稽查审计化，这是发达国家税务稽查体系的一个最为突出的特点。在美国联邦税务局系统内，税务稽查机构是最主要的机构，稽查人员占到联邦税务系统总人数的35%，美国90%以上的税务稽查案件是通过计算机分析筛选出来的。对于筛选出来的纳税人，通过计算机分配给不同地方、不同级别的税务机关去完成实地稽查工作。美国各地税务机关根据全国稽查计划，从服务中心选出具体的纳税人，然后取走纳税人的书面申报材料进行稽查。稽查的方法有通信审计、办公室审计和现场审计。办公室审计是用得最多的，占全部审计的50%。这也是最容易处理的，纳税人去当地税务机关办事处，审计员通过文件检查某年税款申报表上的最多四个项目，如果他带来了正确的文件，纳税人通常能在这个办公室面谈中解决这个领域的所有问题，这通常仅持续一个小时。现场审计是最复杂的审计，占全部审计的35%，税务机关的专员去纳税人的企业或家里，可以检查税款申报表的任何一个领域，没有四个项目的限制，可能的话，税款申报表上的每一个项目都会检查，就像一次纳税人守法衡量程序审计，每一次现场审计意味着税务机关有充分的理由相信纳税人严重低报了他的收入。　　根据我国目前的税务管理水平，税务稽查应做好以下具体工作。　　1．进一步完善修正税收情报网络。鉴于我国现阶段税务稽查计算机联网尚未实现，CTAIS¹软件正处在推广和完善阶段，各地税务稽查部门存储的资料不够丰富全面，提供信息的实效性差，但在市、县一级已基本建成局域网络的条件下，通过税收自动分类系统分税种、税目、地区和行业对纳税人进行自动分类，对纳税人的基本情况，每一纳税期申报情况以及各种报表资料进行统计、对比、分析，对所有同等规模的稽查对象实际收入额差异程度，收入与成本费用比例的协调幅度，盈利水平在同行业中的可比度以及平常纳税的及时、准确度等进行排队分类选案，确定稽查的重点，分别实施专案稽查、专项稽查和日常稽查。稽查完毕，及时将所查案件评估，将有关数据资料补充入数据库，建立起重点稽查的评价筛选体系，使税务稽查工作在科学的选案基础上进行。　　2．认真遵守稽查工作制度、规程及有关规定。在税务稽查中，要使检查者与被检查者公平地受到税收政策法律法规的约束，共同执法守法。在充分保证稽查实施环节力量的前提下，对整个稽查执法的过程进行约束监督，达到职责明确，程序到位，文书完备，资料齐全。对纳税人正确实施行政处罚，做到事实清楚，证据确凿，依据充分，程序合法。实践证明，稽查规程和有关政策法规执行得越好，各环节各司其职，相互衔接制约，依法稽查，稽查办案质量越高，查处力度越大。　　（四）税务司法保障自成体系　　面对各种税收违法犯罪行为的经常发生，以及税务纠纷的日益增多，世界不少国家建立了税务警察机构和专门的税务检察院、税务法院，形成了一个独立的税务司法保障体系。这在打击与防范涉税违法犯罪方面发挥了十分重要的作用。　　尽管我国《税收征管法》赋予税务机关稽查方面多项权力，但实际工作中却难以有效运用，其主要原因就是税务机关缺乏强有力的税务司法保障体系。为此，可在中央、省、市、县四级稽查部门设立税务警察机构，配备一定数量的税务警察，负责税务案件的调查，税收强制手段的实施以及税收治安秩序的维护。税警机构实行上级税警机构与所在稽查部门双重领导的体制。同时，按经济区划设置专门的税务检察院和税务法院，例如可以在华北、华东、华南、华中、东北、西北、西南分别设置专门的税务司法机构，地方市、地区级根据需要设置分支机构并受上级机构领导而不按行政区划设置。税务检察院直接受*6人民检察院领导，税务法院直接受*6人民法院领导。　　以上机构的设置出于以下两个方面的考虑：一是申报不实、偷税、抗税、骗税、增值税发票违法等刑事和治安方面的案件调查以及税收的强制执行等主要由税务稽查系统负责，稽查处在与各种税收违法行为作斗争的*9线和风口浪尖上。办理这些案件，除了需要掌握公安业务和法律知识外，更需要掌握税收法律法规和财务会计方面的专业知识，这是普通公检法人员难以承担的。这些决定了设立税务警察机构、税务检察院和税务法院的必要性。二是鉴于我国政治经济和治安形势，在税务系统以外建立一支规模较大的税务警察部队，其必要性尚不明显，而在税务稽查系统内部配备一定数量的精干税警，无论在协调运作、效率方面，还是在税收成本方面，都是较为科学的。而按经济区划不按行政区划设置税务检察院和税务法院一方面可以体现精简机构原则；另一方面能真正在人事、经费方面摆脱地方的行政干预，提高办案质量和审理的公正性。