我国目前涉外税收优惠政策存在的问题及政策建议

我国目前涉外税收优惠政策存在的问题及政策建议来源：大连市国家税务局作者：马晶日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ] 　　改革开放20多年来，我国利用外资取得了巨大的成就。外商的投入，在提高我国技术水平、增加就业、培植税源、完善市场等方面起了推动作用。但我国在吸引外资时，主要手段是税收优惠，这种单一的手段已在多年的实践中暴露出诸多问题，己不符合“十一五计划”和“2010年远景目标”中指出的“对外商投资企业逐步实现国民待遇”的要求。目前，我国对涉外税收优惠存在着许多争论，主要集中在两点:一是关于涉外税收优惠对吸引外资的功效;一是涉外税收优惠不符合国民待遇原则，在我国加入WTO后是否要取消诸多优惠。　　一、涉外税收优惠政策概述　　优惠原则是一国政府在制定税法时，给予外国纳税人以承担低于本国纳税人税负的一种特殊优惠待遇。即在发生涉外税收的情况下，同一类型的收益、所得或一般财产价值等的涉外税收负担，应低于本国纳税人的税收负担。　　税收优惠原则包括两种不同的类型，即全面优惠原则和特定优惠原则，各国普遍选择的是后者，即对外国纳税人就某些特定项目或在某些特定地区给予不同程度的税收优惠。涉外税收优惠实际上是政府的一种补贴，是政府额外给予外商投资企业补贴的另一种形式。与直接补贴相比，税收优惠成本小，有法可依，税收优惠目标明确，旨在弥补市场机制的不足，扶持经济发展中的薄弱产业、重点产业、薄弱环节和薄弱区域。　　税收优惠是当今世界上许多国家为吸引外资以发展经济而竟相采取的一项重要政策措施。在中国，该制度创立于20世纪80年代初，制度设计的初始动因无疑是为了在一定程度上弥补改革开放之初国内投资环境存在的诸多严重缺陷，诸如经济发展水平低下，经济体制僵化，法制不健全等。通过把政府部分可得利益让渡给外国投资者来刺激其投资欲望。在中国二十年来引进外资的进程中，该制度的正面效应也确有相当程度的体现，但是，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立、国家利用外资宏观政策的转型及外商在华投资动机的转变，该制度的负面效应日益凸现。一般而言，投资环境是指足以影响国际资本能否有效运行、能否发挥资本的基本职能以及资本能否增值的一切外部条件和因素。投资环境是一个由各种外部条件和因素有机结合而形成的综合环境，它包括自然的、社会的、政治的、经济的、法制的、文化教育的、　　科学技术的，乃至民族意识、人民心理、历史传统、风尚人情等各种条件和因素在内的一个综合体系，税收优惠是投资环境的有机组成部分，其作用的有效发挥无疑须借助于其它各项条件之成熟。如果投资环境整体不理想，投资安全和回报没有保障，税收优惠政策将起不到丝毫刺激和鼓励作用。　　就我国而言，改革开放之初，由于基础薄、底子差，税收优惠政策的确在吸引外资方面起到了积极作用。但税收优惠政策发生作用的前提是我国政治稳定、经济发展、法制逐步健全，如果没有这些条件作保障，税收优惠政策的作用也难以发挥。可见，外国投资者看好我国的投资市场是出于综合性的多层面考虑，而不仅仅是税收优惠程度的高低。在亚洲，韩国吸引外资的做法是最成功的，它的涉外企业所得税税率为54%,高于我国33%的涉外企业所得税税率，是我国经济特区涉外企业所得税税率的3.6倍，但韩国仍吸引了大批外资，即使在优化外资结构，减少对外资优惠的今天，仍然成功地利用着大量的境外资金，这说明，税收优惠对吸引外资的刺激作用也是有限的，不可将之绝对化。　　二、我国涉外税收优惠政策特点综述　　中国现行关于国际投资的税收优惠体系是由多层次的政策工具及相应的税收制度所构成的全面优惠型的税收政策体系。我国众多的税收优惠，主要具有以下特点:　　(一)税收优惠类型单一，直接优惠措施多　　我国先后颁布的几部涉外税法中，都有相当篇幅的税收优惠内容，但主要集中在所得税方面，而且和世界许多国家一样，主要采用的是财政型优惠，即直接优惠措施，如:降低税率、扩大减免期、再投资退税等。对政府补助、贷款担保、政府参股、加速折旧等金融型优惠，即间接优惠方式则很少使用。这一点与发达国家不同，发达国家一般采用的是间接优惠方式或直接优惠和间接优惠相结合的方式。　　(二)实行全面税收优惠政策，涉及面广　　尽管经过1994年的税制改革，我国己统一了内外资企业的流转税制，但所得税制仍然不同。这种不同主要体现在税前扣除项目、列支标准和减免税政策等制度上，外资企业享受的优惠远远高于内资企业。除《涉外企业所得税法》及其《实施细则》中系统规定的税收优惠政策外，国家税务总局也明文颁布了系列涉外税收优惠规定，各级地方政府也自行出台了许多涉外税收优惠措施，使得凡外资企业都能享受优惠。这样，既影响了内外资企业的公平竞争，又达不到调整产业结构平衡的目的。　　(三)以地区和出口导向为主　　我国对外开放是由沿海向内地逐步推进的，为符合这种格局的需要，涉外税收也只得实行区域导向的差别优惠，即从沿海到内地，涉外税收优惠措施逐步减少。为达到加速发展落后地区的目的，对这些地区税收优惠较多。另外，为鼓励产品出口，维持外汇及国际收支平衡，涉外税收优惠政策倾向于产品出口型和以产品出口为主的外资企业，在减免所得税期满后，具备条件的，还可享受减半征收企业所得税的优惠。　　(四)按产业政策、技术政策给予税收优惠　　按照产业政策和国家鼓励投资政策的要求，我国现行税法的定期减免税优惠统一限定于生产性企业，对旅游、商业、服务业，原则上排除在法定减免税范围之外。而对从事农业、服务业、牧业的外商投资企业，除依法享受法定减免期满后，还可继续10年内按应纳税额减征15%至30%的企业所得税。对外商投资举办的先进技术企业，依照税法规定减免税期满后仍确认为先进技术企业的，可按税法规定的税率延长3年减半征收企业所得税，等等。这一系列的涉外税收优惠都体现了我国的产业政策和技术政策。　　三、我国目前涉外税收优惠政策存在的问题　　实践证明，在改革开放初期，由于国内经济发展的条件尚未成熟，采用这种内容广、层次多的涉外税收优惠政策，确实为我国经济的发展起了一定作用，但也暴露出诸多的问题。　　（一）导致我国财政收入损失严重　　首先，长期宽松的涉外税收优惠政策的实施，各地本着地方利益的目的，除给外资企业实行法定减免以外，为达到竞争吸收外资的目的，不是靠改善投资环境，而是互相攀比，颁布形形色色的地方税收优惠政策，这样，吸引外资的竞争就变成了各地税收优惠政策的竞争，造成中央和地方财政收入的大量流失。　　其次，长期宽松的税收优惠，为外商投资企业创造了逃税、避税的条件。因税法规定:对新办的生产性外商投资企业，若经营期在10年以上的，可从开始获利年度起，前2年免征企业所得税，后三年减半征收企业所得税。有些外资企业有意使自己长期处于“亏损”状态，迟迟不进入获利年度。这样不仅可以使本年“亏损”留待以后年度，去冲减以后年度的利润，达到不缴或少缴税的目的，还可以延迟开始获利年度，延长减免税期限，减少税收。或待减免税享受完后，就马上从老企业撤出投资再另设一个新的外资企业，达到重新享受优惠、少缴或不缴税的目的。　　再次，刺激中方企业想尽办法避税、逃税。如采用资金从海外回流或引入的资金又马上汇出的方法，以假合资的形式逃税，造成财政收入减少。甚至，税收优惠政策被恶意滥用，外商投资的动机发生扭曲。　　（二）抑制了我国国民经济的均衡发展　　我国现有的税收优惠政策按“经济特区——经济技术开发区——经济开发区——一般地区”的层次实施不同程度的优惠，这种优惠政策，使得经济资金流向东部和沿海地区，进一步加大了东西部地区的差距，限制了资源的有效配置。同时，我国税收优惠主要是针对所得税而定的，即利润越高，享受优惠越多，反之，则越少。这就使得那些需投资金额大、回收期长、技术要求高的资本密集型和技术密集型产业，因见效慢而很难享受税收优惠，就自然不会受外商的青睐。而对那些投入产出期短、回报率高的食品、服装、装配等轻工业和服务行业，因见效快、利润高而易于享受税收优惠，外商投资自然会向其倾斜。所以，我国涉外税收优惠政策在产业导向方面力度不够，特别是重点扶持的基础行业和高新技术行业导向过于简单，形成了不合理的投资格局，不适应我国产业发展政策的要求。　　（三）涉外税收优惠方式单一，优惠利益的归宿模糊　　从实践中看，我国税收收入大部分来自流转税，而现行涉外税收优惠却集中在企业所得税上，直接优惠较多，间接优惠较少，着力点是减税免税和降低税率，表面上看优惠幅度很大，实质上是政策性的资源浪费。因为目前有2/3的外资企业亏损。同时，我国目前的涉外税收优惠政策以直接优惠(主要有减免税、低税率、再投资退税等方法)为主，却没有或很少采用间接优惠。直接优惠措施主要适用于盈利企业，而那些非盈利企业只能望“优惠”兴叹。同时，这些直接税收优惠利益的归宿还很模糊，西方国家除少量与我国签订税收协定承认税收饶让的国家外，大多数实行税收抵免而非税收饶让，对来自这些国家投资者的减免优惠，就转化为资本输出国税收的增加，投资者倒并未一定是真正收益者。我国反而因这些税收优惠而大大降低了税收优惠的效益与质量。　　（四）有悖于WTO国民待遇原则，不利于企业之间公平竞争　　经过全面的税制改革，我国尽管对外资企业己取消了很多不必要的优惠，但相对于内资来说，仍享有税收上的“超国民待遇”。如:减免税范围比内资企业广:减免税的起始时间往后推移:实际执行税率要低，据统计，内外资企业法定税率虽然相同(33%)，但实际税率相差20%左右。这样，出现了市场主体地位的倾斜，客观上促使外资企业经济实力增强，使得内资企业特别是高新技术产业无法与之抗衡。　　（五）税收优惠透明度不高，操作不够规范　　1、地方政府收费项目繁多，税收优惠措施不够规范　　中国近几年收入分配制度不规范，税收收费项目繁多，规模较大，据估计，包含政府基金、行政事业性收费、附加收入、集资、摊派等在内的广义收费与税收收入规模相当，占GDP的10%--12%。外商投资企业涉及到的收费项目少则几十项，多则上百项，加重外商投资企业负担，引起外商强烈不满。各地为吸引外资，层层出台税收优惠措施，其中有些属越权减免税收，令外商费解，降低了外商的投资信心。　　2、实际操作不规范　　许多税收优惠政策只规定了一些基本原则，缺乏相应的实施细则，弹性较大，可操作性不强，以至在不同的地区有不同的解释与执行方式。更有甚者，有些地方政府为了扩大本地区吸引外商的力度和规模，争相越权减免、扩大优惠范围，并将税收优惠作为本地区招商引资、增强企业竞争力的重要手段。　　3、透明度不高，随意性较大　　我国现行的税法大量使用授权立法，税收法规大多是由行政机关以条例、暂行条例、实施细则、决定、通知、补充规定等形式表现出来的，其中的大部分并不向社会公告，加上宣传力度不够，投资者知之甚少，增加了外商来华投资的疑虑和困难。同时，由于立法层次不高，法律稳定性较差。例如，现行增值税条例实施以来，有关机关发布了近百次通知和补充规定，对其进行修改，导致纳税人无所适从。　　四、我国涉外税收优惠政策的政策建议　　从中国吸引外商直接投资的现状和国民经济发展的需要出发，借鉴周边国家和地区对外商投资企业的政策经验，中国对外商投资企业的税收政策应逐步实行战略转移和税负的结构性调整:从鼓励一般规模扩张到鼓励质量提高转移，从鼓励一般生产性投资向鼓励急需发展的产业、技术密集型、知识密集型、资本密集型项目转移，从重视多层优惠向重视提供规范优质高效的服务和良好的基础设施条件的转移，不同企业的税负有增有减。　　（一）在涉外税收优惠规模上，清理、压缩一些过多过滥的低效无效优惠措施，坚持从全面优惠向特定优惠转变，调整外商投资企业的产业优惠政策改革开放初期，我国市场经济体制还很不健全，投资环境不成熟，所以要实行全面涉外税收优惠政策。时过境迁，经过二十多年坚持不懈的市场化的锐意改革，投资环境已大为改观，稳定的政局、巨大的商机和市场，早已对外资产生了比较大的拉力效应，应该看清楚这是我国的比较优势，而不必去迎合周边东南亚国家的税收低税率优惠竞争，去争税收优惠之长短。因为大多数周边的东南亚国家开放较迟，市场化进程慢，实行非常特殊的涉外税收优惠有其合理性的一面。而我国应该取消全面涉外税收优惠政策，转而采用特定涉外税收优惠政策，坚决清理、削减一些过多过滥的税收优惠措施，保留适当的税收优惠，以增强其针对性，提高涉外税收优惠的效率。　　具体的措施包括:　　1、建议取消对生产性外商投资企业的普惠税收政策　　鉴于目前相当大部分外商投资流向制造业，尤其是一些一般性制造业的情况，根据中国产业结构调整与升级的需要，建议取消对生产性外商投资企业实行的所得税，“2免3减半”的“普惠”政策，代之以按国家公布的《外商投资产业指导目录》确定更加明确具体的优惠范围，比如目录中鼓励类和限制乙类项目的外商投资企业可享受所得税“2免3减半”的优惠。　　2.调整农林牧业外商投资企业所得税优惠　　在现行外商投资企业所得税优惠条款中，对从事能源、交通等基础设施建设的外商投资项目和从事港口、码头建设的合资企业统一实行15%的优惠税率，后者如经营15年以上还可享受“5免5减半”的所得税优惠。与之相比，对从事农林牧业的外商投资企业，“2免3减半”后10年减征15%-30%的规定则显得优惠力度偏小。建议将对农林牧业外商投资企业的税收优惠统一到与基础设施项目适用的15%优惠税率上，或者实行更加优惠的税率。　　3.增加对有关环境保护外商投资项目的优惠　　如何实现中国经济的可持续发展是一个值得长期研究和实践的大问题。为促进中国的环境保护，建议对有一定技术含量和投资规模的污水处理或垃圾处理设备的生产之类的项目，享受与基础设施相同的优惠税率。　　（二）取消对技术密集型、知识密集型、投资规模大项目实施优惠的区域限制　　鉴于中国目前外商投资项目中技术水平和知识含量高、规模大的项目偏少，而对技术密集型、知识密集型、投资规模大的项目的税收优惠又仅限于经济特区、沿海(沿江、沿边)开放城市、经济技术开发区、沿海经济开放区的情况，建议取消对技术密集型、知识密集型、超过投资规模起点标准以上的项目实施范围的限制，即在统一对上述项目实行优惠。而且优惠的形式应有所变化。除投资规模大、回收期长的可享受15%的优惠税率外，技术密集型、知识密集型项目因其一般技术更新快、设备更新周期短，建议采用加速折旧的优惠方式。　　（三）逐步归并、取消对东部特殊地区的外商投资企业的税收优惠政策　　中国目前分别给予经济特区、经济技术开发区、高新技术开发区、沿海(沿江、沿边)开放城市、沿海经济开放区等等不同地区内的外商投资企业以不同税收优惠，强化吸引外资的东部优势，也突出了中西部吸引外资的劣势，而且优惠政策层次标准甚多，使税收优惠制度人为地复杂化。对此，应采取多种措施加以改进。其一，将现仅适用于特定区域的有利于引导技术进步、投资达到规模效益的项目、基础设施建设项目的优惠政策扩大至各个地区。其二，通过取消对一般生产性外商投资企业的所得税定期减免优惠，相应取消东部特定区域内的该项优惠。其三，逐步取消东部特定区域内对生产性外商投资企业和金融机构等的优惠税率规定。　　（四）加大对中西部地区的基础设施建设投资和转移支付力度，改善外商投资的地区布局　　1999年出台的对能源交通外商投资项目一律享受15%的所得税优惠税率和2000年开始实施的对投资于中西部地区的外商投资企业实行现有优惠期满后的3年内减按15%征收所得税的规定，都是吸引外商投资“西进”的措施。要使这些税收优惠政策产生预期的效应，还必须致力于改善基础设施条件、提高公民的教育水平和劳动力素质，缩小与东部地区的环境差距，否则，孤立的税收优惠政策对外商投资难以产生大的吸引力。建议国家统筹安排财力，加大对中西部地区的基础设施建设投资，以改善西部的交通通讯等条件;加大对中西部地区的转移支付力度，保证其达到最基本的公共服务水平，尤其是提高教育水平，使中西部的大量劳动力不仅具有成本低的比较优势，而且逐步减弱其素质低的比较劣势。　　（五）强化税收征管　　为保证国家对外商投资企业的税收优惠政策落实到位，而又维护国家的合法利益不受侵犯，应强化涉外税收的征收管理。就目前情况而言，要着重解决如下四个问题。　　1、坚决取缔假合资企业　　假合资企业有多种类型，有的是外商投资到位后不久即撤走的，有的是内地资金转出又以外商名义投入的，如此等等，目的都是骗取国家的税收优惠。应通过严格外商投资企业验资手续、严格外商投资企业的定期审计等方式清理各类假合资企业，以保证真正的外商投资企业享受优惠，而防止假合资企业非法占有国家税收收入。　　2、严格执行外商投资企业的税收优惠标准　　其一是对享受税收优惠政策的企业所在行业、技术水平、知识含量、资本规模等严格审定，其二是对外商投资企业出口创汇比例严格审查，确属符合政策规定条件的企业可享受税收优惠，防止个别企业钻政策空子。　　3、研究加强反避税措施　　加入WTO后，跨国公司对我国的投资将大大增加。跨国公司往往会通过转让定价、资本弱化等手段进行避税。与现在相比，避税的范围更加广泛，避税的手段更加隐蔽，我们面临的反避税工作会更加艰巨。为了做好这项工作，一是要继续完善转让定价的税收管理法规，借鉴国际先进经验，尽快实施预约定价制度。针对经济全球化对跨国公司的管理要求，补充、修订转让定价的调整方法及其使用条件。二是要加强反避税工作的基础建设，加大审计力度，对反避税的大案要案应一查到底。三是要针对外资企业大面积亏损，且亏损面不断上升的趋势，广泛进行调查研究，分析亏损原因，加大税源控制的力度。四是要强化税收情报交换及反避税信息工作，根据税收协定的有关规定，加强与相关国家的情报交换工作，推广反避税软件，恢复反避税价格信息查询.只有这样，才能不断提高反避税水平，防止外商对我国产业优惠政策的滥用。　　4、处理好税收饶让抵免问题　　为使外国投资者切实享有税收优惠的实际利益，在签定国际税收协定中，争取税收饶让抵免这一条款，以期实现中国鼓励外商投资政策的目标。鉴于税收优惠以减免税为主的格局很难在较短的时间内发生根本变化，即使我国己经实现无差别国民待遇制度下无差别的税收优惠待遇，在对外税收协定谈判中也应力争订立税收饶让条款，使我国在统一税法基础上平等地给予外国投资者的税收优惠措施能真正落到实处，从而达到吸引外资的作用。在今后的对外税收协定谈判中，只要减免税仍然是我国对外资优惠的核心，就应坚持在对外税收协定中列入饶让抵免条款，以使税收优惠政策在改善我国投资环境、吸引外资中继续发挥有效作用。　　建立科学完整的涉外税制模式，不仅是适应中国入世的需要，更关系到我国经济的稳定发展。与此同时，科学应用其他的激励政策，提高国外投资的质量，已达到对我国经济的补充和促进作用。改善投资环境，建立统一开放、竞争有序的市场环境，加强涉外经济法制建设，切实保障外商合法利益。为保持政策的稳定性，在调整涉外税收优惠政策时，可采取必要的过渡措施，避免出现大批外商撤资，使经济出现大的波动。团结稳定的国内局面是一切的关键，只要政治稳定，政策得力，中国的经济一定能健康快速的向前迈进。