认真分析基层“税收执法安全”问题来源：安徽省金寨县国税局稽查局作者：日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ]　据有关方面统计，税务行政争议案件败诉率呈逐年上升趋势，其中由于执法程序不规范原因造成败诉的主要原因。由此看出，在社会主义市场经济初级阶段，围绕税款征收这一中心的各个税收管理活动，征纳双方博弈长期存在，一方面纳税人寻求依法自我保护意识明显增强，另一方面税务行政执法程序必需规范、加强。　　通过对相关法律的学习，基层执法状况的调查，针对日常税收行政执法程序的要求，谈一下初浅的认识，将税务执法程序归纳为五个合法，仅供参考。　　1、主体合法。是指做出行政行为的主体必须合法。《行政处罚法》第二十条规定“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管理。法律、行政法规另有规定的除外” .《税收征管法》第十四条规定“税务机关是指各级税务局、税务分局、税务所和按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构” .《征管法实施细则》第九条规定“按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构，是指省以下税务局的稽查局” .可见上述法律法规，赋予了税务机关税收执法权，同时又对税收处罚权做了限定。我认为《税收征管法》第七十四条规定“罚款额在二千元以下的，可以由税务所决定”。这是对行政处罚法中“法律、行政法规另有规定的除外”的补充。这项规定一方面加大了税务机关的执法力度，另一方面对税务机关的行政处罚权也做出了明确的界定。　　各基层执法单位要正确认识自己的执法权限范围，即拥有税收执法权，并不意味着就一定拥有税收处罚权。县以下税务分局和稽查局，新《税收征管法》中没有明确规定其具有同“税务所”相同的行政处罚主体资格，当这些单位在对辖区内的税收违法行为，如果可以预见的处罚案件，如要发生税务行政复议和税务行政诉讼，我个人认为实施行政处罚时， 基层确认后，上报县局审理决定，并以县级税务机关的名义做出税务处罚决定，这样其执法行为才合法有效。　　2、权限合法。是指行政行为必须在法律规定的职权范围内，依照一定的权限和原则做出。新《税收征管法》第二十九条规定“除税务机关、税务人员以及经税务机关依照法律、行政法规委托的单位和个人外，任何单位和个人不得进行税款征收活动。”第五十四条规定“税务机关有权进行下列税务检查”，以及税收法律责任中的各种行政处罚等都是对税收执法权的授权和限定。　　税收执法权在实际工作中主要包括税务管理权、税款征收权、税收检查权、税收处罚权等四个方面；在税收检查权方面，有账簿资料检查权、商品货物检查权、寄运货物单证检查权、责成提供纳税资料权、查核储蓄存款账户权和询问权。税务机关实施税务检查只能行使该六项法定职权，否则，就属违法。例如税收检查中使用强制性检查纳税人不愿公开的资料，例如使用不为纳税人知晓的录音、录像、复制以及强制检查纳税人没有提供的纳税资料等等，都属于公安、安全、司法和特定纪检机关使用的权限，在司法实践上属于侦查和变相的搜查行为。税务机关作为税务行政管理机关实施该行为，从现有的法律法规看于法无据。　　按照权限的内容划分包括事项管辖、地域管辖、时间管辖。各级税务执法机关应在法律明确授权的范围内从事行政执法活动，不得越权行事。例如甲地的税务机关行使乙地的税收执法权的税收管理行为，又如稽查局对税务登记、发票管理、帐簿凭证管理等税收确定性行为处理定性，如果这些违章案件不涉及税收的偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税行为，依据征管法规定而给于行为违章罚款，我个人认为就属于管辖越权，性质上是横向越权。涉及这方面问题，我个人意见用稽查建议反馈纳税人主管税务分局，并传递相关检查资料，并在制度上规定，税务分局反馈处理结果，达到以查促管目的；相反，税务分局处理辖区纳税人偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税行为，属于职责越权。又如税务机关包括县或县以上稽查局未经县以上税务局长批准而采取税收保全措施的行为，就属于纵向越权等等。　　3、程序合法。是指行政行为的形式程序必须符合法律的规定和要求。《行政处罚法》明确规定了行政处罚的简易程序、一般程序以及听证程序。新《税收征管法》及《实施细则》对税收保全、强制执行、检查权、调查权等执法权的实施步骤、形式、时限、顺序做出了明确规定。例如新《税收征管法》第五十九条规定“税务机关派出的人员进行税务检查时，应当出示税务检查证件和税务检查通知书。”这一规定就是税务机关表明检查身份和检查目的必须履行的"法定程序"；又比如新《税收征管法》第三十八条规定“税收保全措施的实施次序是：*9步责令限期缴税；第二步责令提供纳税担保；第三步冻结相当于应纳税款的存款或者扣押、查封纳税人价值相当于应纳税款的商品、货物或其它财产；第四步纳税人在限期内缴税的，立即解除保全措施；在限期内未缴税的，经县以上税务局长批准，从冻结存款中扣缴税款或依法拍卖或变卖扣押商品用以抵缴税款。”　　税务执法人员在实施税收保全措施时，必须严格按次序执行这四道程序，不能前后颠倒或随意省略。再比如新《税收征管法》第十五条规定"纳税人必须在领取营业执照之日起三十日内办理税务登记"，第三十二条规定"延期缴纳税款最长不得超过三个月"等时限上的合法性规定。《行政处罚法》第三十一条规定"行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政决定的事实、理由、依据。"第四十一条规定"作出行政处罚决定之前，不向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据的，行政处罚决定能成立".现实中很多基层税务机关没有告知、或者履行了告知但是没有相关资料证明纳税人对行政处罚申辩的证据记录。可以说，基层执法单位做出具体行政行为时，是否遵循了法律、行政法规规定的行政程序，是能否真正实现依法治税的关键。　　4、依据合法。是指税务机关作出的具体行政行为适用的法律规范要正确。根据《行政诉讼法》的规定，人民法院要维持一个具体行政行为，具体行政行为适用法律法规必须正确。就税法而言，有税收法律、税收行政法规、税收地方性法规、税收行政规章和税收规范性文件等不同位阶的税收法律法规规范，其法律效力也是依次递减的。基层执法单位在适用法律时，既要关注法律规范的适用范围，即时间范围、空间范围和对象范围，又要注意引用的法律规范的合法有效性。执法机关做出一项具体行政行为引用的法律法规要准确，不但要引用到条，而且要指明到款和目，绝不能混淆条款。例如对征管法63、64条的使用，就有严格的前提条件。　　5、证据合法。是指税务机关所举证据能否足以证明具体行政行为的基本事实。调查取证是查办税务案件的关键环节，要取得可靠有力的证据，办案人员要结合实际，力求收集到直接、全面的证据。人们常说以事实为依据，那么何谓事实？在法官的眼里没有“事实”，只有证据。所以，各基层执法单位对纳税人的违法行为能否进行处理，主要取决于掌握的证据是否充分、确凿，而不取决于纳税人是否认错。例如，某个体企业，因没按规定申报缴税而被税务机关查处，法人代表意识到问题的严重性，主动向税务机关交代经营情况。但该企业没有设立财务帐册，税务机关只对该法人代表作了询问笔录，在没有取得其他证据的情况下做出补税、罚款的决定。而该法人代表认为自己主动坦白不应受处罚，于是向法院提起行政诉讼，并推翻原笔录。法院审理后认为税务机关*10的证据是当事人的笔录，现当事人已翻供，故案件证据不足，判决税务机关败诉。可见，证据的收集，要着重解决全面收集的问题，本着尊重事实的原则，要尽可能收集原始证据和直接证据，对证据矛盾的地方，科学地运用本证、反证和推理等分析方法，去粗取精、去伪存真、由此及彼，由表及里，已使收集到的各个证据有内在的逻辑关系和事物运动的辩证联系，据此形成合法有效的证据链，上述如果我们在对该企业对未缴纳税款督促履行申报，对企业生产耗用的料工费等经营费用采集，对销售情况的取证等，税务机关定性该企业偷税就会立于不败之地。　　当征纳纠纷诉诸法庭或者行政复议时，人民法院或者上级税务复议机关依据有关的法律法规，重点是从“主体、权限、程序、证据、法理”等方面审查税务具体行政行为是否合法，据此作出决定。与之相对应，税务机关在作出具体行政行为时也必须要重点把握这几个关键环节，避免违法或不当的具体行政行为的发生，切实提高我们基层国税机关依法治税水平。