十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（以下简称《建议》），提出了积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制等多个关于财税体制改革事项。那么，应该如何理解《建议》中有关财税体制改革的内容？“十二五”期间，应该进行哪些财税体制改革？如何构建有利于转变经济发展方式的财税体制？带着这些问题，近日记者采访了中国社会科学院财政与贸易经济研究所所长高培勇。
记者：我们注意到，十七届五中全会通过的《建议》，专门有一条关于财税改革的条款。
高培勇：是的，《建议》中关于财税体制改革占了整整一条，即第四十二条款。但除了这个条款之外，其他条款也都渗透着财税改革的内容，比如加强公共服务体系建设、加强社会保障体系建设等都与财税领域的事情相关。
记者：为什么财税改革内容如此广泛地渗透于《建议》中？
高培勇：在我看来，这是由财税工作所具有的“覆盖全部，牵动大部”的特质决定的。有一句话说，只有财政资金到位之处，才有政府职能履行之地。离开财政资金，所有政府部门便都没有了活动的基础。财税是政府活动的一条主线索，财税的职能可以覆盖所有政府部门、所有政府领域、所有政府活动。这是财税工作的一个重要特质。除此之外，还可观察到，我们每个人都是税收的贡献者。每个人从一生下来就处于政府的公共服务覆盖之中。财税的触角几乎能够延伸至所有企业和居民、所有经济社会领域、所有经济社会活动。这是财税工作的另一个重要特质。正因为如此，我们在《建议》的字里行间总能看到财税活动的影子。政府要进行宏观调控，只要拨动了财税这根弦，就会由此牵动整个经济社会。
记者：《建议》关于财税改革有许多新的提法，对此应该如何理解？
高培勇：此次关于财税改革的提法更加务实和审慎了。比如，“扩大增值税征收范围，相应调减营业税等税收”，这是告诉我们两件事，“十二五”要实行增值税扩围，但改革是渐进式的，要分步推进，不能一步到位。“逐步建立健全综合和分类相结合的个人所得税制度”，这个内容原来的提法是“实行综合与分类相结合的个人所得税制度”。前后字眼的不同，让我们体会到，对于何时实行个人所得税综合制，目前还是要取渐进之势，但方向是确定的，所以用“逐步建立健全”替代了“实行”二字。“继续推进费改税，全面改革资源税，开征环境保护税”，这说明打算以“费改税”的办法，开征环境保护税。“研究推进房地产税改革”，与过去的“稳步推行物业税”的提法相比，显然更带有审慎和务实色彩。
记者：为什么此次提出的财税改革措施比以往更加务实、更加审慎呢？
高培勇：这可能与“十二五”时期的宏观环境有关。目前国内外经济学家和组织在谈到对当前形势的判断时，大都倾向于使用“后危机”这个提法。“后危机”不等于“危机后”，它传递出两个信息：一是这轮危机虽大致过去了，经济已经步入复苏轨道，但是，导致这轮危机的病根尚未根除，可谓“旧患未除”。二是在这轮危机中各国启用的大量非常规的救助措施，比如中国创天量的贷款发放，以及高达万亿元的财政赤字措施，已显现副作用，如通货膨胀等，可谓“新忧又至”。
从国际形势来看，世界主要经济体都将发展经济的着眼点放在启动内需上。这种全球再平衡的需要将制约我国外需增长的空间。我们到了必须调整过度依赖外需来拉动经济增长模式的时候。
从国内形势来看，我们越来越清楚地认识到，只有立足于拉动内需，才能维持我国“十二五”以及今后几十年的经济发展势头。但拉动内需一定要解决收入分配问题。在支撑我国经济30多年发展的基础——人口红利逐渐减少，资源与环境形势严重制约工业化进程，我们必须寻求新的经济增长源泉时，城镇化将成为我国*9大或最重要内需。这对财政的供给能力提出了极其严峻的挑战。
记者：如何构建《建议》提出的有利于转变经济发展方式的财税体制？
高培勇：发展方式的转变牵涉到一系列的转变，其中摆在*9位的是产业结构的调整。而调整产业结构，最重要的就是减少制造业比重，增加服务业比重。但现行税制结构属于流转税的生产税比重很大，直接税比重很小。这就使政府格外看重生产税对于财政收入的贡献，从而特别关注制造业，而非服务业。另外，我国的财政体制是分税制，进入共享税视野的主要是增值税，也是生产税。这种结构也使政府主要关注的是制造业，而不是服务业。并且，此次危机发生之后，政府推出了减税政策，其中*9大单是增值税转型。2009年因此减税1300亿元左右。这时新的问题出现了。我们知道，增值税属于一般流转税，在一般流转税领域与之并行的还有另一个税种营业税。二者是按产业区分的，制造业、商业适用增值税，服务业和第三产业适用营业税。根据一般流转税的中性原则，1994年以来，增值税税负与营业税税负大致是均衡的。然而在其“近邻”增值税税负减轻后，营业税税负就显得重了。这显然会对服务业的发展产生抑制作用。故而，一段时间以来，人们常常提及的一个问题是，现行税制结构的调整是否有利于经济发展方式转变？
怎么改呢？一是营业税跟着增值税的减税步调，实行减税。二是增值税扩围，即在整个一般流转领域中，统一征收增值税。经过权衡，选择的是后一办法，并将其写进了《建议》。但这个办法的实施影响很大，并非只涉及国税、地税机关的征管范围问题，更重要的是有三个障碍，至今还难以找到解决的办法。比如：
*9，营业税的前途。营业税是地方政府的主体税种，而且，是几乎*10的主体税种。正如现实生活中任何人都要拥有自己的自主财源一样，即便在中国这样的单一制特征异常突出的国度，让地方政府拥有一定的相对独立的税源，也是其履行职能的不可或缺的重要条件。故而，将营业税并入增值税的前提条件之一，就是为地方政府寻找并设计好新的主体税种。在现行税制的框架内，这样的税种，或并不存在，或难有变更归属关系之可能。几乎*10的可行方案，就是按照既有的税制改革方案，开征以物业税为代表的财产税并以此作为地方政府的主体税种。问题是，开征物业税或其他财产税，在眼下还处于“雾里看花”阶段，而并非中国的现实。我们毕竟不能把未来可能拥有的东西当做现实的税源分配给地方政府。
第二，增值税的份额。在2009年的全国税收总额中，包括国内增值税和进口环节增值税在内，来自增值税的收入份额为43.57%.在此基础上，若将收入份额为13%的营业税并入增值税，并且，其他税种不作相应调整，那么，“扩围”后的增值税份额，便会一下子跃升至56.57%.增值税的块头儿过大，肯定会对税收或财政收入的安全性构成挑战。连平日的居民股票投资都懂得“不要把鸡蛋放在同一个篮子内”的道理，一国的税收或财政收入，当然也不能过多地依赖某一个税种的支撑。因此，实施增值税的“扩围”，必须辅之以其他方面的配套动作——如相应调减增值税税率、调增其他税种税负以及开征新的税种等。这又涉及现行税制体系框架以及既有税制改革方案的一系列变动。它们的变动，对于现行税制体系框架和既有税制改革方案而言，无疑具有颠覆性的影响。
第三，分税制的基础。现行的财政体制以“分税制”冠名。所谓分税制，其实主要分的是两种（类）共享税。其中，增值税75∶25分成，75%归中央，25%归地方。所得税60∶40分成，60%归中央，40%归地方。之所以是这样的分成比例，一个十分重要的基础条件，便是营业税作为地方税，除了少许的例外，其收入完全划归地方。当营业税并入增值税之后，原来的地方税便成了共享税。随着营业税归属关系的变动，上述分成比例的基础条件便不复存在了。只要基础不再，分成比例自然要重新谈判，随之调整。只要分成比例发生了变化，便意味着，实施了17年之久的现行分税制财政体制要推倒重来、重新构建了。这在当前的中国，绝对是一件大事。它不仅需要相当的魄力，而且要在反复推敲和周密调研的基础上才能推进。
正因为如此，“十二五”期间构建有利于转变经济发展方式的财税体制需要小步推进，不能一蹴而就。在其中，交通运输和建筑安装行业率先实行增值税扩围是有可能做到的。
记者：在“十二五”时期要重点解决的调节收入分配问题方面，财税应该如何作为，进行什么改革？
高培勇：对于调节收入分配，党和政府高度重视，但现实是收入差距非但没有缩小反而持续扩大。我认为，主要的原因是政府找不到有效的调节收入分配的入手之处和操作工具。从初次分配领域来看，目前我国仅有19%左右的就业人口在国有制部门工作，其他都在非国有制部门工作，政府不可能直接要求非国有企业给工人增加工资。
即使是对国有制部门，国家也不能够像过去那样通过直接命令的办法加以管束。除此之外，政府也可以通过提高最低工资标准的办法实施调节，但提高最低工资标准的作用终归有限。过高了，也可能走向反面，有人反而找不到工作了。
从再分配领域来看，政府所能掌握的能够与居民收入对接的，可能只有财税手段。而财税能做的只有两件事，一是济贫，二是劫富。济贫对于今天的政府不是困难的事情，因为，机制在，有渠道。只要有钱，就能通过相关机制和渠道做到。难点在于劫富，因为目前我们几乎没有劫富的手段。现行的税制结构70%以上是间接税，如增值税、营业税、消费税、城建税都属于间接税。间接税从根本来说是累退税，即收入越高的人，缴纳这种税收的额度与其收入总量之比越低，因而不适宜作收入再分配的手段。剩下的30%是直接税。直接税中企业所得税占大头，去年比重为21%.但企业所得税调节的只不过是不同企业、不同产业之间的利润差别，不直接触及居民收入层面。因而，调节收入分配只能主要指望个人所得税。
那么，个人所得税能否担负起这样的重任？去年个人所得税收入占税收总额的比例为7%，以区区4000亿元上下的个人所得税收入去撬动高达几十万亿元的GDP或居民收入总量，显然属于“小马拉大车”。而且，进一步看，在现行分类所得税的结构下，它连小马都不是，充其量只能算一只羊。主要原因是现行个人所得税结构是分类所得税制。当前，工资、薪金收入已不再是衡量人与人之间收入差别的重要因素。人们的收入来源已经多元化了。且收入多元化并非高收入者的专利，普通人也有。面对这样的状况，再以分类格局去调节收入，可谓“瞎子摸象”，只能调节收入的某个项目，不能调节全部。真正的调节应以人为单位，以所有来源的收入总和为基础。10多年来，个人所得税综合制的改革进程基本没有进展。虽然从2007年开始让年所得12万元以上的高收入者自行申报个人所得税，但结果并没有更大的意义。因为税务机关无从掌握纳税人的信息，也谈不上核实纳税人申报资料的真假。改革没有前行，老百姓就有改革的诉求。其几乎所有的诉求，归结为一点就是给予自己的扣除不能跟别人一样。这种诉求是有合理之处的。因为个人所得税也应该以净所得为计税依据，像企业一样允许成本扣除，而成本应该是不一样的。我们现在是统一扣除2000元。之所以选择这样一种不合理的扣除办法，源于征管水平不高，税务机关掌握不了人们的收入和费用状况。实行有差别的扣除，必须要进行个人所得税的综合制改革。
还有一个调节收入分配的因素迄今没有涉及，就是财产税。人与人之间财产的差距才是具有基础意义的贫富差距。但对财产，我们几乎没有任何可供调节的手段——现行税制的结构中没有真正意义上的财产税。财产税有三类：一类是一般财产税，以人为单位，在加总求和的基础上征税。二类是特种财产税，即对某种或几种财产征税。三类是财产转让税，如遗产税。目前能真正作为课税对象的财产只有一种——居民个人所拥有的房地产。但迄今为止，对居民个人住宅征税显然困难极大。其主要的原因，是我们遇到了难以跨越的征管障碍。中国的税收征管机制，这些年尽管进步很大，但若为其画一个素描，其基本的线条可以归结为“间接+截留”。所谓间接，是指目前税务机关基本上只能征间接税，而不能征直接税。即通过一个人向另外一个人征税，基本没有直接向居民收税，连本应向个人纳税人直接征收的个人所得税都是通过间接化的办法征收的。所谓截留，是指现行税制中的几乎所有税种的税源都是与现金流绑在一起的，没有现金流就没有税源，而没有税源就没有税种，没有税种自然就没有税收。可见，围绕“十二五”时期调节收入分配的问题，税务征管机制需要一场革命性的变化。
记者：在节能环保方面，财税体制应作什么改革？
高培勇：通过财税手段推进节能环保，在支出环节并不难，调整财政支出结构就行，如有利于低碳的产业予以支持，偏离的予以割舍。难在收入环节。从税收角度推进节能环保，无非是两个手段，即利于节能环保的给予优惠，不利于的给予惩罚。但不管是优惠，还是惩罚，基础是要有环保税。没有环保税谈不上优惠和惩罚。因此“十二五”期间无论如何要把环保税建立起来。需要注意的是，环保税不是一个独立的、单个的税种，而是一个体系，是由诸多税种所构成的。比如车船税、燃油税都是环保税体系中的一种。需要指出的是，所有与节能减排相关的税收政策，均体现为增税，增税从来都不是一件顺顺当当的事情。如何破解，需通过利益格局的调整加以实现。
记者：在推进城镇化进程方面，财税体制应作什么改革？
高培勇：我国的城镇化与国外城镇化*5的差异是，我国是在二元财政体制下推进城镇化，我们有户籍制，居民分城市居民和农村居民，农村居民面临农转非问题。没有农转非，特别是已经长期生活在城市中的农民工的身份转换，就不是真正意义的城镇化。“十二五”我们须着眼于完全意义上的城镇化。而这将极大地挑战财政的供给能力。因此，“十二五”期间税收增长的压力不会比“十一五”轻。城镇化还将挑战现行税制结构。在普通百姓、基层政府看不到外来人口对当地税收的贡献而仅看到对本地居民公共资源分享和挤占的条件下，就不能指望他们对外来人口的真诚欢迎。如果做到居民个人直接缴纳税收，并且其所缴纳的税收与当地基层公共服务有对接关系，那么上述问题就容易解决了。所以税制结构必须逐步向直接税倾斜。
记者：这么多重要的改革，能否在“十二五”时期顺利完成？
高培勇：经常有媒体问我，什么时候能够实行个人所得税综合制、什么时候能开征对个人住宅的房产税。我回答，这直接取决于税收征管机制的变革进程。或许正是因为目前我们还没有建立起适应直接税征收的税收征管机制，才逼迫政府不得不绕道而行，采取了许多并非常规性的调节手段。“十二五”时期我们将面临最为复杂的经济社会形势，后危机时代的诸多难题都在高调挑战现行税收征管机制和财税体制。可以说，财税体制改革已被推到了风口浪尖上。现行税收征管机制和财税体制已成为推进经济发展方式转变等重大事项的“瓶颈”之一，我们必须打一场围剿这些“瓶颈”的歼灭战，才能不愧于“十二五”这个特殊的时代。S
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