浅谈税收的科学化精细化管理

浅谈税收的科学化精细化管理来源：中国税务学会作者：徐维和日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ]　实行科学化、精细化管理是近年来对税收工作的新要求，是目前税收管理工作中迫切需要解决的、也是我市国税系统正在下大力解决的问题。今年以来，市局陆续制定了《税收管理员工作标准》、《税收档案管理工作标准》、《税收行政处罚工作标准》及相关的一系列制度规范，对于加强我市税收科学化、精细化管理具有重要作用。应该看到，随着税收征管改革的不断推进和深化，“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的征管模式已在我市国税系统得到了普及，一个由纳税人自觉到办税服务厅办理一切涉税事项的风气已经形成，以计算机网络为依托的信息化建设，也在税务系统的税收征管工作中发挥了巨大的作用。同时，这种税收征管新模式在分清征纳双方责任，提高纳税人的纳税意识，加强税收管理和监督，组织税收收入，强化内部监督和制约，提高干部队伍素质等方面都发挥了重要作用。但是，随着我国社会主义市场经济的逐步发展与完善，经济主体的多元化与经济的全球化步伐的加快，在推动经济的快速发展和社会的全面进步的同时，对我们的税收管理提出了新的课题，新的征管模式在运行中也暴露出了一些新的矛盾和问题，尤其是在税收税源监控管理方面在一定程度上出现了纳税人的纳税主体意识缺位和税务部门税收管理“淡化责任、疏于管理，怠于服务”的被动局面。因此，如何在现有条件下，实现税收的科学化、精细化管理，克服税收管理中的薄弱环节，扭转税收管理的被动局面，对于提高征管质量和效率具有重要意义。下面，结合近年来的工作体会谈谈对税收科学化、精细化管理的认识。　　一、首先谈谈什么是税收的科学化、精细化管理　　科学化、精细化管理是一种现代管理理念，是一种全面化的管理模式。所谓科学化管理，就是要从实际出发，实事求是，积极探索和掌握征管工作规律，善于运用现代管理方法和信息化手段，提高管理的实效性，建立健全税收征管制度体系，按照法律法规的要求规范征管工作。所谓精细化管理，就是要按照精确、细致、深入的要求，明确职责分工，优化业务流程，完善岗责体系，加强协调配合，避免粗放式管理，抓住税收征管的薄弱环节，有针对性地采取措施，抓紧、抓严、抓深、抓细、抓实，不断提高管理效能。精细化管理和科学化管理是不可分割的，两者相互依赖、相互促进。科学化管理包括设备、技术、人员、方法、体制、机制等多方面内容，提供精细化管理必需的条件；精细化管理是一种科学的管理方法和管理手段，反映的是一种科学化的过程和结果。科学化管理是基础和内容，精细化管理是形式和结果。现代管理崇尚细节决定成败这一基本观念。精细化管理是将每项管理工作及其责任精确细化到每个部门、每个岗位、每个人、每天，坚持实行“事到岗、岗到人，事事有人管、人人都管事”的原则，实施全方位管理，目标明确，重点突出，系统控制，奖惩到位，把管理的各要素全部纳入严密的控制系统。精细化管理的精髓要求我们，管理的主体要具备必要的素质，实施管理要细分对象，每个对象要确定目标，实现目标。　　在税收工作中引入科学化、精细化管理理念，是目前解决“淡化责任，疏于管理”问题、解决“粗放型、经验型”管理现状的必然选择。为此，我们必须树立落实科学发展观，强化管理意识，创新管理手段，完善管理机制，大力推进精细化管理工程。在税收的科学化、精细化管理中，要实现新的管理理念：一、实行链式管理。即视税收管理为“流水作业”，一项税收业务一般要经过税源管理、税款征收、税务稽查和法律救济四个大环节，若干个小环节。只有环环相扣，方可应收尽收。为此实施精细化管理重在理顺征、管、查、救（济）四者的关系，严密征管链条，实现业务处理流程化，流程作业标准化。二、实行过程控制。链条管理必然要求过程控制，即应将管理理念融入税收全过程，实施全面的质量控制，确定每一环节、每一流程、每项工作的管理制度、考核机制、质量标准，实现过程控制科学化、绩效评价精细化。三、实行流程再造。精细化管理的核心是精确细致，按照“优化流程、强化管理、便于服务、重在实效”的原则，重组业务流程，以流程导向替代职能导向，设立税源监控、税收核批、税收服务、税务稽查、法律救济等为主要内容的管理流程，精简办税程序，节约征纳成本，提高管理效率，实现资源配置集约化、税收管理专业化。　　综上所述，税收的科学化、精细化管理是以现代管理方法和信息化技术为依托，以过程控制为手段，以全面提高征管质量和执法水平为目标，融岗责体系、操作规程、业务考核、责任追究为一体，管理、控制、预防三者有机结合的、税务人员与税收管理制度有机融合的，各征管环节协调高效运转的管理体系。　　二、当前制约和影响税收科学化、精细化管理的因素　　随着经济体制改革的逐步深入，经济形势发生了很大的变化，使我们原有的征管模式在运行中也暴露出不少矛盾和问题，如税务管理人员管事不管户，造成管事与管户的脱节；在重视内部各环节监督制约的同时，忽视了调动税务人员的积极性和主动性，在强调制约权力的同时，捆住了手脚，造成权责不对等；征管考核指标过多过滥，在一定程度上造成疲于应付，耗用了大量的时间和精力来应付检查和考核，挤占了税收管理的时间和空间，造成了税收管理中的官僚主义和形式主义；在科学化、精细化管理方面，更是一度缺少规范、合理的运行机制（这一问题已经开始改变）等等。上述种种问题矛盾，最终表现在税收管理中，则是出现“淡化责任，疏于管理”的现象。具体分析，影响税收科学化、精细化管理的因素主要有以下方面：　　（一）、税收干部队伍的因素。制度完善之前，税务人员的素质决定征管工作的优劣；制度完善之后，税务人员的素质决定制度落实的好坏。可以说，税务人员是税收管理的*9要素。税务人员的政治思想素质、道德品格素质、文化业务素质和组织管理素质的高低，是决定税收管理科学化、精细化程度的关键。一方面，当前税务人员在个体上，与税收管理的科学化、精细化要求存在六大差距。一是责任意识不强，纳税户动态信息了解少，工作浮在表面上；二是依法行政观念淡薄，“老好人”思想存在；三是税收、财务、电子计算机等知识掌握和运用不够全面，只停留在“应付型”知识层上；四是缺乏对税收的系统分析能力、预测能力、税源监控能力、专业化管理能力；五是管理创新意识不够，存在着“被动式”或“指令性”管理观念；六是风险认知度不强，主要表现在对纳税人依法纳税意识不强和税收管理不到位导致税款流失风险，以及税务人员自身税收管理不到位而被责任追究风险认知不够。另一方面，在人事管理上存在着五大欠缺。一是只重文凭的培训而忽视对干部的综合素质的培养。在人事管理中，没有培养现代管理知识（如计算机知识）与税收专业知识相结合的复合型人才的手段与措施，导致干部综合素质不高，知识结构不合理、严重缺少现代复合型人才。人力资源在能力开发上工作力度不足，方法不够科学，能力开发没有通过对个人绩效考核、个人自我评价、岗位知识技能等方面进行系统的鉴别与分析；重学历教育，轻专业知识的培训和终身教育；缺乏培训的考核约束机制，培训对提高专业水平和整体素质效果不佳。二是人力资源管理基础工作较为薄弱。规划落后于发展的需要，没有对岗位、职位进行分层分类管理。三是人力资源考核评价方法欠科学，缺乏公平性和准确性。有效的考核指标体系尚未建立，考核方法陈旧，往往以民意测验代替考核；考核中没有针对不同岗位、不同层次的税务人员确定不同的考核标准；注重定性考核，忽视定量考核，影响考核结果的准确性。四是在人力资源配置缺乏以能职匹配和双向选择为主的运行机制。未能根据工作责任、难易程度、工作量和重要性区分不同岗位对能力倾向的不同要求；未能以岗位能力需求和现有人员能级状况为基本前提，实现岗能优化配置；在绝大部分情况下未依据岗位能力需求和上岗条件进行双向选择。五是人力资源激励机制仍不健全，影响税务人员工作积极性和创造性的发挥。这些因素的存在，影响着税收管理的科学化、精细化的实现。　　（二）、税收管理的技术因素。税收技术管理是与税收管理密切相关的，包括管理手段、管理方法和操作技能三方面内容。就税收技术管理与科学化、精细化管理要求而言，对内，主要存在的缺陷有：一是管理系统多头设计，信息兼容性差。CTAIS税收管理系统、金税工程、纳税评估（税源动态监控）系统、进出口税收管理系统等各大系统之间信息分割、孤立操作，互不兼容，系统开发不具有统一性。二是税收管理预警、分析系统不够完善。在CTAIS税收管理系统管理中未能设计税负偏低、发票领购量与实际经营业务量不匹配等异常现象提示功能，日常管理完全依靠人工查询分析进行监管，实时监控难度大，工作效率不高。三是系统可操作性不强。各大系统应储存信息的设计不够全面，如税收户籍管理在CTAIS系统中只反映纳税人的税务登记内容，即使税务人员收集与税收管理相关的信息也无法录入系统，信息共享不足；系统的税源分析功能弱，不能起到纳税户分类分析及同纳税人不同经营期间的情况分析，系统的运用程度不高。四是税控收款机推广运用迟缓；税控加油机技术维护难以及时到位，税控能力得不到充分体现。五是对管户与管事相结合的方法和科学的税收分类管理划分标准尚未建立，管理内部之间工作流程、沟通协作机制尚不完善。对外，则是税收信息资源管理的缺失。税收信息是税收管理最基本的“原材料”，连续、系统、真实、及时的税收信息，是税收精细化管理的基本保证。从税务信息收集角度看，目前收集信息内容尚未明确界定，收集信息缺乏及时性、系统性、连续性，且是未经筛选加工的粗放型信息，重复收集信息突出，可用信息量少；从当前税务信息生存情况看，固定信息不全面，纵向信息“诸侯割据”,流动信息、横向传递信息短缺,且国地税、工商、海关、公安及政府、纳税人上级主管部门等与税收管理相关的信息尚未实现全面共享，电子信息档案不够健全；从信息运用来看，信息传递机制不健全，传递速度迟缓，信息分析运用能力不强。正因为存在信息管理的缺陷，从而影响着税收科学化、精细化管理水平。　　（三）税收征收管理其他方面的因素。在税收科学化、精细化管理中，除了税收管理者的因素、税收管理的技术因素外，在税收征收管理其他方面存在的不足因素：一是管理观念滞后。传统的税收管理理念重征管查，漠视税收监控的作用。认为监控是上级部门的专责，与日常征管无关，使监控与征管相脱节，放任自流，税收监控常常处于无人管理状态。二是组织体系不完善。现行组织体系按征管查设置岗位，未专设监控机构或部门，也无专人负责监控工作，监控工作由谁去做、做什么、何时做、怎样做，如何分析、预测、监控不够明确细化。监控工作缺乏一套行之有效的运行机制和科学规范的业务流程。三是社会监控体系不健全。协税护税网络机制未能充分发挥效应，税收监控缺乏群众基础。尚未与宏观经济部门实现有效的联系协作，无法与工商、银行等经济部门就纳税人办证、开户、结算、生产、经营状况进行信息交流，实现信息共享。税务部门与外部信息沟通不畅，是制约税源监控能力和水平的客观因素。四是结算制度的缺陷造成税源失控。在我国现金结算普遍，从而导致纳税人的收支十分容易游离于税务等相关部门的监控之外，造成税收监控的真空。虽近年推行“金税工程”、税控收款机等方式以票管税取得了一定成效，但由于公民索取普通发票、维护经济秩序的意识淡薄，使纳税人经营收入不开发票、不入账、不申报、不纳税。制度上的缺陷为纳税人偷逃税收大开了方便之门。　　三、今后在税收科学化、精细化管理上需加强的几个方面　　综合上述存在的问题，可以看出，税收科学化、精细化管理水平的高低，既受到税务人员的素质，人力资源的是否有效配置，税收技术管理水平、税务信息化管理程度高低等因素的直接影响，也受到税收制度、税收管理必备工具的配置、区域经济发展水平、纳税人税法遵从度及社会治税环境的间接影响。我们必须针对这些问题，改进和提高税收征管工作。　　（一）首先要加强税务干部队伍建设，解决干部能力素质和责任心的提高问题。当前在多数基层单位普遍存在“人力资源过剩、人才资源短缺”的现象，直白地讲就是人不少，干活的少、能干的少；能应付日常简单工作的多，精通业务的少，会熟练地综合运用信息化办税手段工作的人更少；特别是相当一部分同志进取心不强，有的认为知识够用就行了，学习钻研劲头不足；有的认为年纪大了、职务待遇到头了，得过且过。“政策不懂找综合的，电脑不会找年轻的，考试不会抄邻桌的”现象很多。加强税务干部队伍建设要从以下几个方面抓起：　　一是狠抓思想素质的提高。思想素质是人的素质的核心。要加强思想教育，使税务人员必须具备为人民服务的自觉性，贯彻党的路线、方针、政策的坚定性，以正确的立场、观点和方法去观察处理问题的原则性，对经济发展过程中的新事物的敏感性，研究新情况、解决新问题、开辟新局面的创造性，吃苦精神、奉献精神和严于律己的自省精神，扎实的文化基础、较广的知识面和税收管理的能力。　　二是建立现代化的税务人力资源规划、培训与开发体系。在按照税务机关的特点，确定诸如税务征收类、税务管理类、税务稽查类，行政事务管理类人才结构的同时，要做好以下工作：一是做好职业发展规划。为税务人员的职业发展指明努力的方向，使每一位税务人员在其职业发展的过程中发挥出*5的能力。二是建立培训开发模型。主要包括培训需求分析、培训规划、培训的组织实施、培训评估等内容。三是建立后备人才制度，并进行动态管理。四是实行标杆管理。将税务机关优秀工作者作为标杆人物向全系统进行宣传，并号召全体税务人员向他们学习的一种人力资源开发方式。　　三是建立现代化的税务人力资源管理绩效考核体系。一是构建绩效考核指标体系。对税收业务类岗位，可选取量化指标。对非税收业务类岗位，可以确立岗位目标指标，实行目标管理。二是建立量化考核制度。建立可操作性的绩效考核指标和科学的考核方法，建立科学合理的考核模型。在考核中，要充分利用计算机技术，编制考核软件，并从征管系统中读取考核信息，实现计算机自动考核。　　四是建立优胜劣汰能上能下的激励机制。加强队伍建设归根结底要激发人的动力与活力，建立能上能下、能进能出的税务干部管理机制十分重要。对于大家看来热门的岗位实行考试竞争上岗，对于不胜任的予以淘汰，一定能*5程度地调动起税务干部的工作积极性、主动性。　　（二）更新治税观念。税收目标管理应从收入任务为中心向依法治税为中心转移，从单一收入论向征管有效论转变，从任务管理税收向法制管理税收转变。走出纯粹重征收稽查轻税源管理的误区，变事后事中监控为事前监控。征管应从税收管理开始，要完善税收监控指标体系，健全税收监控运行机制，拓展税收监控渠道，将税收管理贯穿于税收征管全过程。　　（三）优化税收信息资源管理，注重信息的社会性、时效性、系统性、流动连续性、共享性和真实性的提高。优化税收信息资源管理，一是税收信息源取得要充分。要求社会信息包括国地税、工商、海关、公安及政府、纳税人上级主管部门等与税收管理相关的信息实现全面共享。税务系统内部信息收集要及时、真实，各职能部门间传递要快。二是明确信息收集内容。并加以内部系统分析加工，而不是零散的信息，这样才使税收信息具有系统性。三是建立税收信息库。从多渠道收集的税收信息或征管查内部日常生存的信息，特别是外部流动信息，需及时录入税收信息库加以存储，使已生存的税收信息具有流动连续性，并为税收精细化管理及时、准确地提供有效的信息分析资源，使税收管理能对症下药，达到税收有效监管目的。　　（四）科学组合业务流程。税收工作的一个中心是促进纳税人依法纳税，两个基本点是税收服务与税收监督（税源监控、税务稽查、税收处罚）。应按组织制度完善、运转协调高效、监控科学严密、服务优质规范的要求与时俱进地实施新一轮征管改革。一是开展税源调查与巡查，抓好动态税源管理，全面实行纳税人“户籍”制度，*5限度地减少税收流失；二是建立税源资料信息库，充分依托计算机，加强静态税源管理，为申报、纳税、检查、稽查提供科学有效的信息资料。　　（五）优化税收技术管理，注重技术手段的整合与提升。一是注重税收技术手段的整合与提升。实现全省统一研发技术管理软件，防止多头开发，并根据税收管理需要增设涵盖内容广及技术分析、预警等功能全的税收管理系统。在系统软件具体使用上，尽量能操作方便，运行速度快，增强可操作性，在现有设备及应用系统基础上，实现对各个系统信息进行有效整合与衔接，达到部门之间信息共享；加快推广税控装置，建立推广使用税控装置地区的技术维护点；加强“四小票”管理、实行对大额普通发票电脑版管理。二是推行科学的税收分类管理方法。根据税收管理实际，推行分行业管理、重点税源户管理、重点监控户管理、一般纳税户管理等细化分类管理办法，提高管理质量。三是建立和完善税收管理员制度，细化税收管理员的基本职责、业务流程和绩效评估等内容，实现税收管理员业务从混合式管理向专业化管理发展，形成管理作业“流水线”；完善内部沟通与协作制度等税收管理制度，形成征管查税收管理补位、补缺有效合力，达到税收管理无漏洞的效果。　　（六）建立立体化的税收监控体系。坚持直接监控与间接监控相结合，既实施专业化的直接监控，又应充分发挥社会协税护税组织的作用，实施间接监控。同时要通过计算机的运用，建立税收信息库，尽快与工商、银行、审计、海关等部门联网，逐步形成“点线面”相结合，多层次全方位的监控网络。　　（七）改革结算制度。对生产经营过程中的税收监控关键是对货币的收支进行监控。推行转账结算，限制现金交易，固定纳税人银行帐号，密切与银行部门配合，扩大查帐权限，使纳税人的每一笔应税收入都纳入税收监管之下。通过管住货币来管住税源，提高税源监控效率。同时，强化发票监控，在结算支付体系难以全面改革的现状下，以票治税仍是加强税收监控管理的有效手段。要加大税法宣传力度，提高公民的协税意识；要加大发票检查力度，规范发票使用；采取发票抽奖等举措，诱导鼓励公民索取发票；要扩大发票使用范围，不断促进税源监控。　　（八）严格执法责任制。要加强两权监督，全面推行执法责任制、执法检查监督制度、执法评议制度、税务行政执法责任追究制度，以严密的制度促进税收管理。完善办事风险管理机制，强化执法过错追究制和执法监督制，推行干部能级制管理，形成税收精细化管理是每个税务人员的“命运共同体”的理念。　　税收征管工作是一项综合性、系统性很强的工作。实现税收科学化、精细化管理，需要一个多方面抓、多环节抓、长抓不懈、反复改进提高的过程。随着我市国税系统制度化、标准化工作的不断推进，税收的科学化、精细化管理一定会越做越好。