试论依法治税

试论依法治税来源：中国税务学会作者：黄敬李振柱日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ]　一、依法治税的概念与内涵　　（一）依法治税的概念　　所谓依法治税，是指通过税收法制建设，使征税主体依法征税，纳税主体依法纳税，从而达到税收法治的状态。　　(二)依法治税的内涵　　首先需要明确一点，“依法治税”并非“以法治税”。虽然只是一字之差，但是其实质却相去甚远。当下很多人（包括一些税务人员）认为“依法治税”就是“以法治税”，只要税务机关严格依照法律来征税就是依法治税了。然而事实并非如此。“依法治税”的内涵是十分丰富的，作为依法治国的有机组成部分，它的内涵包括了：依法征税与依法纳税的统一；重在治权，重在对税务机关与税务机关行政权力的约束；健全规范的税法体系；有效的责任追究制度与完善的执法监督体系。　　1、依法治税体现在依法纳税与依法征税两个方面，前者是就纳税人而言，后者是就税务机关而言。一方面，在税收管理过程中，税务机关是征税的主体。概括地讲，依法治税对税务机关（税务干部）的根本要求就是必须坚持依法行政、依法治税，严肃税收执法的羁束行为和自由裁量行为。税务机关的执法是否到位、是否越权；税务机关执法的主体、执法的依据、执法的程序和税收处罚的内容等是否合法，与依法治税的实施和实现紧密相关。税务机关在依法治税中负有重要的责任。另一方面，因为纳税人是税额的直接缴纳者和履行纳税义务的法律承担者，所以在税收管理过程中，纳税人是纳税的主体。其纳税观念的强弱、纳税申报的真伪、纳税行为是否违法违规等等，对能否实现依法治税有着必然的联系。　　2、税权的运用是依法治税的重点与难点，“内外并举，重在治内，以内促外”的指导思想，从权力运作的角度阐明了依法治税的核心内容。　　从理论上看，法治是依法治权，人治是依法治民，这是税收法治与人治的本质区别所在。我们知道，由于行政事务具有繁杂性与时效性等特征，为保证行政的效率通常赋予行政机关较大的自由裁量权，这就为它种下了膨胀的种子，行政权力需要一定的自由但又容易失范无度，需要控制而又难以控制，这是法治之所以强调治权的一个重要因素。所以，依法治税不是单纯治纳税人，而是重在治权，重在治内。　　3、税收渗透到国民经济和社会生活的各个方面，与各市场主体、法人实体乃至城乡居民个人及其家庭，都有千丝万缕的联系。因而，税收立法也是涉及社会经济生活各个方面和领域的系统工程，税收制度本身及其内部结构，也是一个相互关联、相互为用、相辅相成的有机整体。正因如此，税收法制本身的健全与完善，就将对征税及纳税主体的行为反应，对税收应有职能作用的发挥，进而对税法的执行程度和执法效果，产生极为明显而重要的影响。　　4、权力不受制约必然导致腐败。税务机关依法行使征税行为是国家赋予的权力，是权力就有可能被滥用，而要规范税务机关的执法行为使其权力不被滥用，就要建立有效的责任追究制度与完善的执法监督体系。　　二、当前依法治理税存在的主要问题　　（一）执法环境有待优化　　1、完成税收计划与依法治税存在矛盾。长期以来，税收工作中“以组织收入为中心”的观点和做法，实行“收入计划任务制”，将计划任务作为考核、评价税务机关的首要甚至*10条件或干部晋升的标准，致使依法治税疲乏无力，得不到应有的位置加以重视。实践中，有税不收，大量欠税与寅吃卯粮等现象并存，与收入为中心的观点和做法不无关系，是对依法治税、应收尽收法治要求的冲击。　　2、政府干预税收工作。政府部门的涉税行政行为，主要体现立法和执法两个方面。在税收立法方面，有些地方制定的涉税规章的内容和条款超过了法律授权范围，与国家统一税法相抵触，不利于依法治税的实施。在税收执法方面，有的地方政府为了自身的利益采用行政手段干预税收工作，强令税务机关多收或少收，直接影响税收执法的公平，制约了依法治税。　　3、纳税人法律意识淡薄。一方面纳税人自觉纳税意识淡薄，税法宣传还需进一步深入。纳税人不依法纳税，有的甚至采用不法手段偷税抗税；另一方面由于受到封建传统观念的影响，加之民主法制教育工作薄弱，纳税人依法维护自身合法权益意识不强，在涉税事宜上盲目服从税务机关，发现问题也不敢提出异议，某种程度上纵容了税务违法行为，对依法治税形成障碍。　　（二）税法体系不够完善　　一是关于税收活动的基本规范和基本原则不健全；二是现行税法的法律级次不高，有些税收法律已经不能适应形势发展的需要。现行各单行税法只有《外国企业和外商投资企业所得税法》、《税收征收管理法》和《个人所得税法》是全国人大颁布的法律，其他则属于国务院发布的行政法规，有些法律条款陈旧落后，已不符合实际工作的需要。三是税收法律体系庞杂混乱。　　（三）执法队伍素质低下　　一是政治素质不高。主要表现在对马列主义、毛泽东思想和邓小平理论学习不够，在市场经济的浪潮中人生观和价值观受到冲击，缺乏政治责任感、使命感，认识不到履行职责的重要性。　　二是业务素质较低。其突出表现是整个队伍法律素质普遍较低，知识单一，人才结构不尽合理，很多税务干部无相关学历，业务能力差，误解、曲解、肢解税收法律法规现象普遍存在，给依法治税造成危害。　　三是法治观念淡薄。有的人头脑里“官本位”意识严重，习惯于高高在上、随意执法，对法律上的约束感到不适应，对依法治税不积极；有的人认为法律是治民的工具为老百姓所制定，一味强调纳税人要依法纳税，却很少讲执法者也应依法征税，甚至有的把执法权变为自己为所欲为的工具。　　（四）信息化建设不到位　　信息化是科技加管理的基础，由于缺少必要的制度，各地征管软件不统一，数据采集不统一，造成各自为政，内部信息不能共享，外部更不能与国税、工商、银行、审计、等部门联网，实现信息共享，不能形成全方位高效的税控网络，造成人力物力的极大浪费。　　（五）税收执法缺乏刚性　　一是税务机关在稽查处案件中由于没有必要的司法保障，往往在关键时刻取证难，很难将违法犯罪案件查清，而现行体制是查清了定了性才能移交处理，造成了查处案件不力，往往不了了之，缺乏打击力度。　　二是税务机关执法手段过软，基层税务部门在征收稽查中遇到“钉子户”、“难缠户”往往束手无策。　　另外，“税收执法难”问题严重困扰税务机关，虽然新《征管法》规定了相应的条款，但是落实起来困难重重，个中原因，非税务机关一家所能解决。　　（六）执法监督任重道远　　内部监督方面，一是对落实执法责任制，存在片面认识，认为是自己给自己戴“紧箍咒”，自己整自己，存在消极情绪；二是对执法岗位监督不规范，如何监督怎样监督执法缺乏规范制度；三是责任追究针对性不强，缺乏量化，细化；四是利用科技规范监督还不到位。　　外部监督方面，税务机关缺乏主动接受社会各个方面对其进行监督的自觉性。　　三、实现依法治税的有效途径　　（一）完善税收立法　　1、加快税收基本法立法进程，建立完备的税法体系。税收基本法是税法体系的主体和核心，用以统领、约束、指导、协调各单行税法、法规。它一般规定税收基本制度、税收的立法原则、税务管理机构及其权利与义务、税收立法及管理权限、纳税人的权利与义务等基本内容。目前我国的税收基本法还是一项空白。因此，需要总结借鉴西方国家建立税收“母法”的经验，根据我国社会经济的特点，从健全税收法制和实现税法的统一出发，研究制定具有中国特色的“税收基本法”，以强化税法的系统性、稳定性和规范性，并为单项税收立法提供依据和范例。最终建立一个以税收基本法为统率，税收实体法和税收程序法并驾齐驱的税收体系。　　2、提高现行税法的立法层次。当前应将占税收主导收入的“增值税”、“营业税”、“企业所得税”上升为法律高度。　　3、完善现有税种，统一内外资企业所得税管理。整合现有税收政策，纳入分税种税收法律、法规。　　（二）优化执法环境　　1、深化税法宣传　　一是要深化宣传内容，继续宣传办税的具体程序和具体规定，同时加强对违反税法的法律责任尤其是构成犯罪后果方面的宣传，结合案例增强威慑力。二是要丰富宣传形式，提高宣传效果。宣传形式要在旧的形式上不断创新，可以尝试同报纸、电视等媒体合作开展税收知识专题讲座等。　　2、清除政府干扰　　地方政府部门不能因自己的利益而置国家的利益于不顾，擅自改变税法及政策，扰乱正常的税收秩序。为此地方政府各部门应当加强税收法制意识，不去干扰税务部门执法，以维护税法的严肃性。同时税务机关要坚决抵制地方政府部门违反税法的决定，当地税务机关必须做好宣传解释工作，并向上级报告，对不抵制不报告的要追究有关人员的责任，对于支持参与违法行为的要严肃处理，对于越权出台的违法规定，税务机关一律不予承认。另外在坚持税权集中的同时适当分权。地方应享有一定的税收权限，以适应地方政府合理运用税收调节手段服务地方经济发展的需要，从而使地方通过合法途径取得与实现其事权相适应的财力，规范地方政府行为，减轻税务部门的执法压力。　　3、摒弃任务模式　　依法治税要求征纳双方按照法律的规定分别征收和缴纳税款。税务机关应当做到应收尽收，应以税法为准，而不应以税收计划为准，不可以因完不成税收计划任务而“寅吃卯粮”；也不可以因不愿超税收计划任务而不及时足额入库。目前这种法律为人务让路的问题必须予以解决，这样才能为依法治税创造条件。　　（三）提高队伍素质　　一要提高政治思想素质，用“三个代表”思想指导税收工作。要牢固树立执政为民的思想观念，深入地开展人生观、价值观、世界观的政治教育，使广大的税务人员拥有崇高的精神境界，始终牢记“为人民服务”的宗旨，树立正确的执法观，做到为民收好税，为民执好法。　　二要全面提高业务素质。大力提高广大执法人员的业务素质，既要全面掌握好税收业务知识，又要加强外语、法律知识的学习和运用，还要能够熟练运用现代科学技术，使税务人员成为复合型人才。　　三是要加大法律培训力度，使执法人员牢固树立依法治税思想并在实际工作中严格依法办事。　　四是要全面推行执法岗资格认定制度。要求上岗之前必须通过系统的执法资格考试，考试合格的才能取得执法资格。从而促进工作质量的提高和执法水平的提升，为推进依法治税提供现实可靠的基本保证。　　（四）加强信息化建设　　随着社会科技和经济的不断发展，信息化网络化，电子商务已不断完善逐步替代传统的贸易生产、交易支付方式，用科技来管理税收，实现依法治税是社会发展的必然趋势，税务部门要敏锐的抓住时机，依据国家强大后盾，加大科技投入，依法科学的建立完善三个网络，一是内部业务往来网即内网；二是税务机关与政府及有关部门建立信息沟通的协作网即专网；三是建立向纳税人和社会服务网即外网。用来网上纳税申报，税收政策咨询，网上宣传税法以及网上税收信息的发布。实现网上征收、管理、监控、稽查，最终达到行政管理高效，税收监控力强，税收执法，规范透明，使税收管理有实质性的飞跃，实现依法治税。　　（五）强化执法力度　　由于税务机关缺乏执法力度，影响了对涉税案件的查处。税务公安虽建立联合办案制度，但这种机制有机构临时、人员不固定、结构松散的弱点。双方无隶属关系，联合办案往往有困难。公安人员的非专业化，不具备起码的税务业务素质。造成税务机关执法难以落实，涉税案件立案难、查处难、结案难，不利于有效打击涉税犯罪，所以建立一种专业、高效的税务警察队伍显的非常必要。依法治税有赖于税收司法作保障。　　（六）健全监督体系　　目前，在税务系统内部对税收执法权的监督是一个非常薄弱的环节，机制很不健全，实践上效果不明显。对税收执法权的监督应抓好内部监督和外部监督：　　1、强化内部监督，理顺监督职能。（1）解决依法治税问题，最根本的措施是执法监督。强化执法监督，就是要理顺监督职能，建立统一的对税收执法行为进行事前、事中、事后的日常监督机制。要在各个执法环节，充分发挥监督机制内在的自我纠错、自我完善的作用，切实促进税收执法行为的规范化。（2）规范执法责任制也是加强执法监督的一项重要内容。规范执法责任制，包括四个环节，首先是分解岗位职责，要解决“做什么”的问题。其次是明确工作规程，要解决“怎么做”的问题。再次是开展评议考核，要解决“做得怎么样”的问题。最后是严格过错追究，要解决“做得不好怎么办”的问题。　　2、监督制约机制仅有内部监督还不完善，还需要加强外部监督。充分发挥多渠道、多形式监督作用。在继续加大税收执法检查力度、加强内部监督的同时，重视外部监督有效促进作用，积极配合党纪监督、审计监督、财政监督、司法监督等，特别要鼓励、支持社会各界人士对破坏税收法治的行为进行社会监督和舆论监督。舆论监督成本低、覆盖面广、社会影响快而深远，是促进依法治税的有效手段。当然，大众传媒也要恪守新闻监督的真实性、客观性、中立性和公正性原则，承担起应有的社会责任。但现在的问题不是大众传媒对依法治税的监督过了头而是大众传媒对依法治税工作的监督还很不够，很薄弱，要充分重视它的意义。　　3、落实责任追究。及早发现问题并采取有效处罚措施。不但要追究相关人员的行政、刑事责任，而且要追究其经济责任，实行财政收入上的扣减或其他惩罚措施，使违法者在经济上得不到好处。