税收鼓励自主创新的政策与制度分析

税收鼓励自主创新的政策与制度分析来源：中国税务学会作者：倪红日日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ] 　　自主创新是全面落实科学发展观、推进社会主义现代化建设的重大战略举措。落实自主创新战略必须在政策和制度上采取一些新的措施，其中税收制度和政策作为一个重要的调控工具，应该发挥积极的保障自主创新战略实施的作用。但是对于税收的作用需要有一个正确的认识和把握，既不可低估，也不可高估和滥用，应该有一个准确的定位。本文就此问题进行分析并对相关政策和制度调整提出建议。　　一、我国税收政策的历史性转变　　（一）改革开放以来中国税收政策目标和特点　　改革开放的初中期，税收政策目标是为促进经济增长和对外开放，推进社会主义市场经济体制的改革和完善，税收优惠主要是为上述政策目标服务。　　首先，在1979---1993年期间，税收政策主要向东部沿海地区倾斜，给予经济特区和沿海地区多项优惠政策。例如，对深圳、珠海、汕头、厦门等经济特区企业的进出口产品给予流转税税收优惠；对经济特区内的各类企业给予所得税低税率优惠等。这些税收优惠政策极大地促进了东部沿海地区的率先发展，同时也促进了整个经济的快速增长。　　其次，对外资的优惠政策起到了扩大对外开放的显著作用。实行内外资企业两套税制，总体上外资企业的名义税负低于内资企业，这项政策有力地刺激了外资流入中国，在中国投资办厂。经过改革开放20多年的努力，目前中国已经形成的全面对外开放局面，这与实施对外资和对外贸易的税收优惠政策有着密切的关系。　　再次，税收政策引导经济资源在区域间流动的效应明显。比较现实的例子是实施西部大开放战略和振兴东北地区等老工业基地战略。配合这两个战略，税收政策也相应进行了调整，对向西部地区的投资，实行所得税低税率优惠；在东北三省率先实行增值税转型，刺激投资向东北地区流动，引导经济资源流向西部和东北老工业基地。　　最后，税收政策推进了所有制关系的变化，促进了社会主义市场经济体制的形成。改革开放初期，为了促进多种经济成分的发展，税收政策采取了“区别对待”向非国有经济倾斜的政策。从1983年到1993年期间，税收政策主要向集体和个体经济倾斜，从总体上看，国有经济的税收负担是高于非国有经济的。这样的政策极大地促进了非国有经济的发展，对于形成目前的以公有制经济为主体，多种经济形式共同发展的局面发挥了重要的作用。　　在大的改革开放战略下，我国大部分企业的技术来源主要依靠引进技术和模仿制造。税收政策也是按照这样的思路来设计，以配合技术和设备的引进。例如，在改革开放初期就制定的如下一些税收优惠政策：　　------符合国家产业政策要求的国内投资项目，在投资总额内进口的自用设备（特殊规定不予免税的少数商品除外），免进口环节的增值税。　　------直接用于科学研究、科学实验和教学的进口仪器、设备，免进口环节的增值税。　　------对企业（包括外商投资企业、外国企业）引进属于《国家高新技术产品目录》所列的先进技术，按合同规定向境外支付的软件费，以及直接用于科学研究、科学实验和教学的进口仪器、设备，免征关税。　　在改革开放28年后的今天，中国经济和社会发展已经进入一个新的阶段，经济增长的动力和机制已经发生了质的改变。经济增长和社会发展的旧矛盾得到解决，而又出现了新的矛盾和问题。比如改变经济增长的模式越来越迫切，协调区域发展和城乡发展的任务更为突出，温饱问题解决后，社会公共品供给不足的矛盾突出等等。随着这些变化，事实上适应中国社会经济和社会发展新要求的税收政策目标和特点也已经开始发生明显改变。总的来看，税收政策正在由刺激经济增长和对外开放向转变经济增长方式、资源节约、协调经济、实施扩大内需战略、鼓励自主创新以及协调社会各方面关系的方向转变。　　二、我国现有的与鼓励自主创新有关的税收优惠政策　　（一）对高新技术产业的鼓励性税收优惠政策　　在前述政策的基础上，从20世纪90年代末以后，我国又陆续出台了许多对高新技术产业，以及新技术研发的一系列税收优惠政策。主要包括：　　1.自2001年1月1日起至2010年底，一般纳税人销售其自行开发生产的计算机软件产品，可按法定17%的税率征收后，对实际税负超过3%的部分实行即征即退。所退税款由企业用于研究开发软件产品和扩大再生产。　　对于这项政策，中国加入世界贸易组织之后，在2004年的国际税收参考资料中的一则消息反映，美国的贸易代表罗伯特.佐立克在参议院财政委员会发表演讲时称，中国的这项增值税政策，以牺牲国外进口或在中国做生意的外国企业为代价采取的有利于国内生产的特定税收政策。　　2.具备条件的软件开发企业实际发放的工资总额，在计算应纳税所得额时准予扣除。　　3.企业研究开发新产品、新技术、新工艺所发生的各项费用逐年增长，增长幅度在10%以上（含10%）的企业，可再按实际发生额的50%抵扣应税所得额。　　4.内资企业资助非关联的科研机构和高等学校研究开发新产品、新技术、新工艺所发生的研究开发经费，经主管税务机关审核确定，其资助支出可以全额在当年度应纳税所得额中扣除。　　5.从事软件开发、集成电路制造及其他业务的高新技术企业，互联网站，从事高新技术创业投资的风险投资企业，自登记成立之日起5个纳税年度内，经主管税务机关审核，广告支出可据实扣除。　　6.可享受固定资产加速折旧的范围包括：1）促进科技进步、环境保护和国家鼓励投资项目的关键设备；2）集成电路生产企业的生产设备。　　7.在国务院批准的高新技术产业开发区内的高新技术企业，减按15%的税率征收企业所得税；新办的高新技术企业，自投产年度起免征企业所得税。　　8.凡在我国境内投资于符合国家产业政策的技术改造项目的企业，其项目所需国产设备投资的40%可从企业技术改造项目设备购置当年比前一年新增的企业所得税中抵免。　　9.企业事业单位进行技术转让，以及在技术转让过程中发生的与技术转让有关的技术咨询、技术服务、技术培训的所得，年收入在30万元以下的，暂免征收所得税；超过30万元的部分，依法缴纳所得税。　　（二）*7的政策要点　　在中央作出鼓励自主创新的战略以后，2006年3月，财政部又制定了五项财税政策以营造激励企业自主创新的环境。这五项政策是：　　1.加大企业对研发投入的所得税前抵扣力度，允许按当年发生的研发费用的150%来抵扣应税所得额。　　2.用于研发的设备仪器允许加速折旧。单位价值在30万元以下的，允许一次或分次摊入管理费用；单位价值在30万元以上的，允许采取缩短折旧年限或加速折旧的政策。　　3.完善促进高新技术企业的税收政策。国家高新技术开发区内新创办的高新技术企业，经严格认定后，自获利年度起两年内免征企业所得税，两年后减按15%的税率征收企业所得税。　　4.完善进出口税收政策。进口税收政策的优惠要从针对企业进口整机设备，逐渐转向鼓励国内企业研制具有自主知识产权的产品和设备所需要的重要材料和关键零部件。　　5.建立财政性资金采购自主创新产品的制度，以及激励自主创新的政府首购和订购制度。　　从上述税收优惠以及财政政策来看，我国已经构成了对鼓励自主创新的全方位的政策体系，与国际上通行做法比较，我国鼓励自主创新的税收政策力度相对也是比较大的。最近的一份《中国创业精神与创业环境初步调查及国际比较》分析文章反映，在各种政策环境因素中，中国政府税收及财政激励政策的综合得分*6，并在所有被调查国家中（包括美国、韩国、新加坡、英国、丹麦、俄罗斯等11个国家）评分排在*9位。（国务院发展研究中心的调查研究报告，作者：冯巍、林泽炎，2006年8月）。所以，笔者的基本判断是，中国鼓励自主创新的税收政策体系已经基本建立，政策力度也是比较大的。如果需要完善的话，只是政策的进一步微调性的充实，更重要的是政策执行中的落实问题，这需要跟踪性地调研。　　三、中国目前自主创新的经费投入状况及问题所在　　（一）中国自主创新经费来源的总量与结构　　根据*7的资料，在过去较长时期内，我国大部分企业的技术来源主要依靠引进技术和模仿制造。20世纪90年代末以来，我国的R＆D支出增长速度快于GDP的增长。2001年，R＆D支出超过1000亿元人民币，占当年GDP的1%多；2004年R＆D支出达到1966亿元人民币，占GDP的1.23%。R＆D支出总量居世界第六位，位于美国、日本、德国、法国和英国之后。占GDP的比重与发达的市场经济国家相比有较大差距，但位于发展中国家前列，达到中等收入国家以上水平，高于印度、巴西等国家。　　从全社会的R＆D经费来源看，主要由科研机构、企业和高校三个方面构成。科研机构和高校的经费主要来自政府。从执行R＆D的经费分布看，2004年数据反映，企业的R＆D支出占全社会的66%，研究机构占22%，高校占10%多。但是，与收入相比，企业R＆D投入强度较低。据统计，2003年和2004年，大中型企业R＆D投入占销售收入的平均比例均为0.7%，远低于发达国家企业的水平。（以上资料来自：吕薇：《完善制度建设提高自主创新能力》，国务院发展研究中心：《调查研究报告》，2006年4月）　　笔者认为，上述资料反映，我国目前推进自主创新的主要矛盾不是经费投入和R＆D支出的总量问题，而是经费投入主体的结构不合理以及经费投入效率不高的问题，而效率不高又与中国的科研开发体制有着密切关系。　　（二）哲理的分析：道德、技术、制度的比较　　全国人大常委会副委员长、民建中央主席成思危在讲到管理创新和制度创新时，举了一个很生动的例子：老张和老李合买了一个蛋糕，老张要动手切，老李恐切得不均匀自己吃亏，就另外找了三个人出主意。*9位是搞政治思想工作的，教育老张不能以权谋私，思想上要端正；第二位是搞技术的，建议先测量一下，寻找最科学的切面；第三位是搞制度管理的，对老张说：“你好好切，切完后让老李先挑。”一句话把问题解决了。（摘自3月25日《羊城晚报》）这个例子虽然不能囊括所有的问题，但是其基本的哲理却有一定的普遍性意义。　　目前我国政府在鼓励自主创新的措施上使用多种方式，比如精神鼓励的表彰、物质刺激和利益激励等。税收优惠政策从广义上说，也属于利益激励措施。成思危故事给我们的启示是，更值得我们研究我国鼓励自主创新的制度约束是什么？更加重视制度的不合理对于自主创新的阻碍。　　（三）问题所在：制度扭曲和不完善是问题的关键　　与自主创新有关的制度和体制包括很多方面，例如研究开发的主体；科研体制；企业与研究机构关系的体制；人才培养体制；人才使用制度等等，限于本文的研究主题，主要围绕税收制度与自主创新的关系来研究。　　上面的分析结论表明，已经颁布的税收优惠政策对于自主创新的支持和鼓励已经相对比较全面，所以分析的重点是税收制度与自主创新的关系。从道理抽象地讲，税收政策和制度应该是统一的，政策寓于和体现在制度中，但是，由于中国的税制总体上还不完善，因此，政策与制度之间是不完全一致的。笔者的初步判断是，由于我国税收制度本身的不完善，有些税收制度改革没有到位，形成一种阶段性的扭曲，税收政策对于自主创新的激励机制设置相对先行，而一些重要税种的制度却对自主创新形成了约束，政策与制度不协调，政策的积极效应与制度局限的负面效应相抵，整个的税收对自主创新的作用受到影响。因此问题的关键是解决税制的不完善。　　四、我国现行税收制度对自主创新的客观限制　　与全方位的税收优惠政策相对应的是不完善的税收制度，尤其是生产型的增值税制度和不统一的企业所得税制度，对国内企业的自主创新形成长时间的基础性的客观限制。　　（一）现行增值税制度对自主创新的客观限制以及改革难度　　1994年的税制改革，由于当时的宏观形势和经济体制的限制，主要为了防止投资过热，选择了实行生产型增值税。由于生产型增值税不允许对企业购进固定资产中所含的增值税进行扣除，实际上形成了对企业进行的固定资产投资活动的双重征税，因此在客观上会起到限制企业投资的效应，与此同时，也会对企业的技术进步、创新性的投资产生限制性的作用。因为企业的自主创新往往是与投资相联系的，购进必要的设备、仪器，以及研发实验场地的建设，很难脱离企业的固定资产投资活动。　　从中国目前的经济运行状况观察，将生产型增值税改变为消费型增值税确实面临着两难的选择。一方面担心彻底、全面的增值税转型会在当前投资率比较高的形势下，进一步引起投资的过热；另一方面，由于要实施鼓励企业自主创新的战略，需要解决双重征税对企业投资活动的约束。在这两难之中，目前主导性的意见是：实行有限的增值税转型，即将增值税的进项税款扣除范围仅扩大到企业购置的机器设备，对于厂房等固定资产的进项税款仍不予扣除。由于在全社会固定资产投资中，机器设备投资额仅占20%左右，所以推行这种有限的增值税转型改革，对投资的刺激效应可能比较有限；同时对鼓励企业自主创新的投资方面，在一定程度上消除生产性增值税带来的约束。　　当然需要看到，这种有限的增值税转型改革还是不彻底的，只是迁就了一些由于体制性障碍和其他改革滞后造成的宏观经济短期波动的因素需要，所以从制度完善目标上，应积极创造条件，逐步实现生产型增值税向消费型增值税的转变。　　（二）企业所得税对自主创新的客观限制以及改革难度　　所谓自主创新战略，是针对我国在改革开放过程中形成的过多依赖外部技术的倾向和状态，防止国内企业技术“空心化”而提出来的。自主创新就是要使国内企业成为技术进步、科技创新的主体，这就需要从税收制度上为国内企业的自主创新提供必要的外部环境。　　反思中国目前实行的内外资企业所得税制度，确实不利于促进国内企业的自主创新。由于两套企业所得税的税率不同，税前扣除标准不同，税收优惠政策不同，内外资企业的所得税税收负担有很大差异。据*7资料测算：目前外资企业的平均税负为11%--13%，而内资企业的平均税负为24%--26%，内资企业税收负担比外资企业高了1倍多。不平等的税收负担使得国内企业的竞争力下降，也是造成国内企业技术创新能力不足的一个重要原因。　　中国加入世界贸易组织以后，加上国际国内经济形势的变化，统一内外资企业所得税已经是大势所趋。从落实自主创新战略的角度来看，新设计的统一的企业所得税制度将有利于提高国内企业的创新和发展能力，逐步达到与外资企业公平税负以后，为完成自主创新战略奠定十分必要的财力基础。所以自主创新战略也是推动企业所得税统一的因素之一。　　统一内外资企业所得税也面临着一些难题，包括担心引起外商投资的下降；降低税率后的财政短期内的减少收入等。从目前的研究看，新的企业所得税充分考虑了对吸引外资的影响，尽可能通过过渡期的制度设计，降低这方面的负面影响。对于短期财政减收问题笔者在建议部分提出一些对策性意见。　　总的结论是：税收制度对自主创新的限制比较明显，税收优惠政策对自主创新的刺激措施基本已经饱和。制度扭曲不利于自主创新与税收优惠政策的饱和形成鲜明的对比，而两者的不协调，制度的负面效应又抵消了部分政策效应。所以，税收对自主创新战略的保障应集中解决税制改革和完善问题。　　五、政策建议　　（一）进一步落实鼓励自主创新的税收政策　　全面的鼓励自主创新的税收政策并不等于在税收政策上可以无所作为了。根据笔者的体会，在税收征管中如何落实好各项税收优惠政策，是政策真正发挥出效应的关键。　　在税收优惠政策的落实中，仍然可能存在着大量需要解决的操作性问题。因此，我们建议，需要集中力量和时间，对相关的税收政策实施的效果和问题进行专题的调查研究，并提出保障政策落实相应的措施。　　（二）关键是寻求加快税收制度改革步伐的路径　　财政政策与税制改革有着密切关系，目前税制改革难以较快地推进有多方面因素的制约，其中一个重要因素是税制改革和完善可能在短期内减少财政收入。实际上在中国目前经济处于高增长时期，目前财政收支矛盾得到明显缓解，应该是实施税制改革和完善的比较理想的时候。但是我们观察到的情况是，在实施稳健的财政政策前后，财政在压缩赤字规模时，并没有考虑为税制改革支付成本的问题。　　从2004年开始，我国财政政策由积极财政政策向稳健的财政政策转变，最突出的表现是中央财政赤字规模开始缩小。2004年决算中央财政赤字减少了5.45亿元。2005年根据经济形势变化，中央作出了实施稳健的财政政策的重大决策，主要体现为适当减少财政赤字，适当减少长期建设国债发行规模。中央财政预算赤字比上年减少198.3亿元；长期建设国债比上年减少300亿元。2005年预算执行结果是，中央财政赤字2999.62亿元，比预算减少了0.38亿元，即比上年财政赤字减少了近200亿元。财政赤字占GDP的比重为1.6%。2006年中央财政预算赤字2950亿元，比2005年预算又减少了50亿元，财政赤字占GDP的比重预计进一步下降到1.5%。　　笔者认为，当前的财政政策与税制改革的要求存在着不协调关系，如果立足追求财政赤字的持续性缩减，或者用某些建议意见的说法是追求财政收支的基本平衡，那么税制改革的长远建设将受到短期政策目标的约束而难以加快实施。建议应该在财政政策和税制改革之间加以统筹考虑，以制度建设和完善为本，财政可以支付必要的短期性成本。　　具体建议是，在今后几年中，将财政赤字稳定在一个水平上，赤字规模不必要年年压缩，用一定财政收入（适当的减收）支持税制的调整和改革。