促进企业自主创新的税收政策研究

促进企业自主创新的税收政策研究来源：山东省国家税务局作者：潘明星日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ]　党的十六届五中全会把增强自主创新能力提升到我国经济社会发展战略的高度，提出“立足科学发展，着力自主创新，完善体制机制，促进社会和谐”的未来中国发展战略思路。税收作为国家宏观调控的重要杠杆，对激励企业自主创新，增强企业创新能力，健全企业创新机制，营造企业创新的良好环境，具有其它经济手段不可替代的独特作用。本文在理论分析的基础上，针对我国现行科技税收政策的现状，提出完善我国促进自主创新税收政策的设想。　　一、从技术创新的公共品性质看税收政策促进自主创新的必要性　　自主创新包括技术创新、管理创新和制度创新等方面，这里主要指技术创新。正如党的十六届五中全会所指出的：“建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，形成自主创新的基本体制架构”。技术创新作为一种知识产品，有公共产品的特征：即非竞争性、非排他性和效用的不可分割性。首先，技术创新具有非竞争性。即更多的人享有技术创新带来的好处并不会使它的成本增加，它的边际成本为零。其次，技术创新具有不完全的排他性。虽然国家为鼓励技术创新制定了保护知识产权的法律法规，使技术创新在一定时间内具有排他性，但这种排他性是不完全的。因为政府通过知识产权法律保护技术创新，无论从范围上还是数量上都是有限的，而且技术创新的寿命往往要大于知识产权保护年限，超过保护年限的技术创新就为其他企业所共享，具有共同收益或联合消费的特点，从而使技术创新同时具有效用的不可分割性。　　鉴于技术创新的公共品性质，完全由市场配置是低效的，甚至是失灵的。这就决定了必须有政府配置，要求政府运用财税政策来纠正市场失灵，促使技术创新的外部效应内在化，激励企业技术创新。在政府的财税手段中，税收优惠支出与直接财政支出相比，税收支出执行成本低于直接财政支出，而税收支出对企业技术创新的激励效应高于直接财政支出。因为技术创新活动所具有的高收益性和高风险性，决定了企业技术创新收益的不确定性和不连续性，这必然抑制企业的创新欲望。国家税收政策可通过税收支出分担创新主体一部分风险成本，增加企业创新的收益预期，从而为企业自主创新注入了动力。　　二、我国初步形成了促进企业自主创新的税收政策体系　　我国政府历来重视企业技术创新。建国后，特别是改革开放以后，陆续出台并完善了一系列发展高新技术产业、促进企业技术进步的税收政策。而在全国科学技术大会提出建设创新型国家的目标，2006年2月国务院印发《实施〈国家中长期科技发展规划纲要〉（2006-2020年）的若干配套政策》（以下简称《配套政策》），较为系统地提出了八条激励自主创新的税收政策之后，初步形成了我国促进企业自主创新的税收政策体系。　　（一）建国后特别是改革开放以后形成的发展高新技术产业、促进企业技术进步的税收政策　　鼓励研究开发投入的政策。主要有：用于科学研究、实验和教学用仪器设备免征增值税和关税；研究开发投入超过上年10%以上的盈利企业，允许按实际支出研究开发费用的150%的比例在税前扣除；为开发新技术、研制新产品购置单台价值在10万元以下的关键设备和测试仪器允许一次或分次在税前扣除；开发新产品、新技术、新工艺发生的各项费用据实税前扣除。　　鼓励技术设备更新改造及技术引进的政策。主要有：为技术改造而引进的先进技术及按技术转让合同必须随附的仪器设备，其价值在引进技术50%以下的免征增值税和关税；为技术改造、生产制造新设备、新工艺所必须引进的关键仪器设备减半征收增值税和关税；对非居民企业为科学研究、开发能源、发展交通事业、农林牧业生产以及开发重要技术、提供专有技术所取得的特许权使用费减按10%的税率征收预提所得税，技术先进、条件优惠的免征。　　鼓励投资的政策。主要包括：对外商投资于在国务院确定的国家高新技术产业开发区内被确定为高新技术的企业、技术密集、知识密集型项目减按15%税率征收企业所得税；对外商以分得利润再投资举办先进技术企业退还其再投资部分已纳的企业所得税；对在国务院批准的高新技术产业开发区的高新技术企业，从投资之日起两年免征、以后年度减半征收企业所得税。　　鼓励发展科技服务的政策。主要包括：对企事业单位提供的农业机耕、排灌、病虫害防治、植保等农业技术服务收入免征营业税；对科研单位、大专院校的技术培训、咨询、服务等技术性服务收入暂免征企业所得税；对企事业单位技术培训、咨询、服务收入30万元以下的暂免征企业所得税；对新办科技信息业、技术服务业的独立核算的经营单位自开业之日起*9年全免，第二年减半征收企业所得税。　　鼓励技术成果转化的政策。主要包括：科研单位的技术转让收入免征营业税；科研单位、大专院校的技术成果转让收入暂免征企业所得税；企事业单位技术转让收入在30万元以下的暂免征企业所得税。　　鼓励科研人员从事研究开发的政策。对个人获得的省级以上单位及外国组织、国际组织颁发的科学、教育、技术等方面的奖金，国务院规定发给的政府特殊津贴免征个人所得税。　　（二）《实施〈国家中长期科技发展规划纲要〉（2006-2020年）的若干配套政策》中提出的八条激励自主创新的税收政策　　加大对企业自主创新投入的所得税前抵扣力度的政策。允许企业按当年实际发生的技术开发费用的150%抵扣当年应纳税所得额。实际发生的技术开发费用当年抵扣不足部分，可按税法规定在5年内结转抵扣。企业提取的职工教育经费在计税工资总额2.5%以内的，可在企业所得税前扣除。研究制定促进产学研结合的税收政策。　　允许企业加速研究开发仪器设备折旧的政策。企业用于研究开发的仪器和设备，单位价值在30万元以下的，可一次或分次摊入管理费，其中达到固定资产标准的应单独管理，但不提取折旧；单位价值在30万元以上的，可采取适当缩短固定资产折旧年限或加速折旧的政策。　　完善促进高新技术企业发展的政策。推进对高新技术企业实行增值税转型改革。国家高新技术产业开发区内新创办的高新技术企业经严格认定后，自获利年度起两年内免征所得税，两年后减按15%的税率征收企业所得税。继续完善鼓励高新技术产品出口的税收政策。完善高新技术企业计税工资所得税前扣除政策。　　支持企业加强自主创新能力建设的政策。对符合国家规定条件的企业技术中心、国家工程（技术研究）中心等，进口规定范围内的科学研究和技术开发用品，免征进口关税和进口环节增值税；对承担国家重大科技专项、国家科技计划重点项目、国家重大技术装备研究开发项目和重大引进技术消化吸收再创新项目的企业进口国内不能生产的关键设备、原材料及零部件免征进口关税和进口环节增值税。　　完善促进转制科研机构发展的政策。对整体或部分企业化转制科研机构免征企业所得税，科研开发自用土地、房产的城镇土地使用税、房产税的政策到期后，根据实际需要加以完善，以增强其自主创新能力。　　支持创业风险投资企业发展的政策。对主要投资于中小高新技术企业的创业风险投资企业，实行投资收益税收减免或投资额按比例抵扣应纳税所得额等税收优惠政策。　　扶持科技中介服务机构的政策。对符合条件的科技企业孵化器、国家大学科技园自认定之日起，一定期限内免征营业税、所得税、房产税和城镇土地使用税。对其他符合条件的科技中介机构开展技术咨询和技术服务，研究制定必要的税收扶持政策。　　鼓励社会资金捐赠创新活动。企事业单位、社会团体和个人，通过公益性的社会团体和国家机关向科技型中小企业技术创新基金和经国务院批准设立的其他激励企业自主创新的基金的捐赠，属于公益性捐赠，可按国家有关规定，在缴纳企业所得税和个人所得税时予以扣除。　　三、促进自主创新税收政策的国际借鉴　　目前，世界上许多国家，特别是创新型国家，为促进本国高新技术产业的发展，以取得或保持国际竞争的优势地位，都实施了鼓励自主创新的税收政策并取得了明显效果。借鉴国外促进技术创新的税收政策，对完善我国自主创新的税收政策体系有重要参考价值。归纳创新型国家运用税收政策鼓励企业自主创新的措施主要有以下几种。　　（一）研发投入税前抵扣　　这是大多数国家都实行的政策。抵扣方式通常有三种：一是抵扣本年度发生的研发费用；二是对研发投入增长部分给予抵扣；三是两种方法同时使用。例如，澳大利亚在对企业研发实行125%税前抵扣的基础上，对企业研发投入的增长部分，给予175%的税前抵扣。英国对大企业的研发投入实行125%的税前抵扣；对年营业额少于2500万英镑的中小企业，如果每年研发投入超过5万英镑，则实行150%的税前抵扣；对尚未盈利的中小企业，其研发投入可预先申报税收减免，获得相当于研发投入24%的资金返还。　　（二）研发费用向后结转或追溯抵扣　　所谓向后结转或追溯抵扣是指准许企业以某年度的研发费用抵消以后年度的盈利，以减少其以后年度应纳税所得额；或者冲抵以前年度的盈余，申请退还以前年度已纳税的部分税款。一般而言，冲抵或抵消前后年度的盈余，都有一定的年限限制。由于高新技术企业投资风险大、市场变化迅速，这种做法对其有极大的激励作用。例如美国，企业当年发生亏损或没有上缴所得税，计算确定的减免税款和研发费用扣除额，可以往前追溯3年，往后顺延（结转）7年，最长可以顺延15年。此外，加拿大、法国、日本、英国、澳大利亚、德国、瑞典、西班牙、挪威、荷兰、奥地利、比利时等国都有类似的规定。　　（三）对科研设备实行加速折旧政策　　实行加速折旧，尽管总税负不变，但前期税负相对较轻，这就使企业能够享受递延纳税的好处，相当于给企业一笔无息贷款。在美国，企业研发用机械设备的折旧期限可缩短为3年；韩国对企业所属研发机构的试验设备投资，按购置价款的50%（国产器材为70%）实行加速折旧；英国、丹麦和爱尔兰都规定，用于研发的建筑物和机器在购置费用发生当年可全部在税前扣除。　　（四）提取技术准备金　　所谓技术准备金是指为减少企业研发投资风险而设立的备用资金，是税式支出的一种形式，可以不纳税。例如，韩国的“技术开发准备金”制度规定，企业可按收入总额的3%～5%提留技术开发准备金，自提留之日起3年内使用，在投资发生前作为损耗计算。　　（五）促进中小企业技术创新的财税政策　　1982年美国启动了“小企业创新研究计划”，要求国防部、国立卫生研究院和国家科学基金会等10个部门，每年在研发预算中安排2.5%的经费，对科技型企业实施无偿资助，其中产品开发阶段所提供的无偿资助额一般在75万美元以上。1983年至2003年，美国政府通过该计划共资助了76000多个项目，资助金额达154亿美元。德国和日本都有相似的技术开发补助制度，扶持中小企业技术创新。　　（六）鼓励技术转让的财税政策　　韩国规定转让或租赁专利、技术秘诀或新工艺获得的收入，以及公民按照合同提供自行研发的技术秘诀获得的收入，可减免所得税或法人税：转让给本国人所得的收入，全额免征；转让给外国人所得的收入，减征50%的税金。在巴西，公司因技术输出而取得的特许权使用费收入，根据属地原则不再征收公司所得税，特许权使用费和技术转让费可从与技术有关的产品净销售收入的10%内扣除，经批准的子公司支付给母公司的特许权使用费可以免税。　　四、借鉴国际经验，进一步完善我国促进企业自主创新的税收政策体系　　从上述我国初步建立的促进自主创新的税收政策体系来看，有历史继承性，2006年的自主创新税收政策是对已有政策的拓展和延伸。这些税收政策在特定历史条件下，对促进我国企业的技术创新发挥了积极作用。但与当前我国促进自主创新、建设创新型国家的要求相比还不完全适应。必须借鉴创新型国家的有益做法，进一步完善我国促进自主创新的税收政策体系。　　（一）加快推进增值税转型改革　　众所周知，我国是世界上采用生产型增值税的少数国家之一。从增值税原理来看，生产型增值税在税负上造成了对高新技术企业的不公平待遇。因此，实行增值税由生产型转为消费型的改革，允许扣除固定资产进项税额，将会大大减轻高新技术企业的税负，激发企业技术创新的动力。应该指出的是，增值税转型改革，并不是对高新技术企业的优惠待遇，只是公平了高新技术企业与其他企业的增值税负担，是一种制度性的税收激励。但是，也要看到，增值税转型是增值税制的重大改革，如果仅在高新技术企业推行，会影响增值税的运行机制，造成许多管理难题。因此，加快推进增值税转型改革，是解决问题的治本之策。另外，我国目前增值税的实施范围为工业和商业，服务业实行营业税，企业购入的专利和专有技术等无形资产因无法取得增值税专用发票而不能得到相应抵扣，从而加重了从事技术研究开发企业的负担。因此，如何确定我国增值税的实施范围，是我国增值税改革中亟待研究的另一重大问题。　　（二）尽快实行内外资企业所得税的统一　　目前，我国内、外资两套企业所得税制并行的弊端有目共睹，外资企业享受着超国民待遇，内资企业却处于不利的竞争地位，这实际上是企业自主创新的税制性障碍。合并统一内外资企业所得税制，可从两方面入手：一是税制本身的统一，改革主线是降低内资企业的税收负担，向外资企业税负靠拢。如，税率的降低，内资企业在计税工资、固定资产折旧、接待费用列支等方面与外资企业一视同仁。二是在统一内资企业与外资企业税收优惠的同时，专门制定对内资企业自主创新的优惠规定，可考虑将现行行之有效的有关规定纳入其中，并借鉴国际经验充实完善。　　（三）建立对所有企业适用的具有普惠性的创新激励机制　　从我国现行促进自主创新的税收优惠政策体系来看，许多政策还有不少限制，不能惠及所有自主创新企业。从地域来看，有些政策只有国家高新技术产业开发区内的高科技企业才能享受；从企业来看，有些政策只有高新技术企业才可以享受。这使不同地域的高科技企业的技术创新、不同类型企业所从事的技术创新活动不能得到同样的税收优惠和扶持。从产品和行业来看，只对软件和集成电路行业享受增值税等优惠，而其他高科技行业则不享受该税收优惠。这一方面会造成高科技企业、产品之间新的税负不平衡，还会产生新的税收漏洞，给偷逃税者以可乘之机。改革的思路，是逐步将针对个别行业、个别产品的税收特惠政策，逐步调整为面对所有技术创新企业，取消现行优惠政策中不合理、不公平的限制性条件，使特惠制变为普惠制。　　（四）注意税收政策与财政、金融等政策的协调配合　　因为税收虽然是激励企业自主创新的重要政策手段，但税收政策也有其局限性，而且还受到国家财力的制约。这就需要与财政、金融等政策相互配合。要确定税收与财政、金融等政策激励的侧重点，扬长避短，形成合力，从不同环节和角度推动和引导企业自主创新。如建立企业技术开发准备金制度；对金融机构的技术创新项目贷款，尤其是对中小企业的技术创新项目贷款给予一定税收优惠；落实风险投资优惠政策，鼓励对中小企业技术创新的投资，形成科学的风险投资退出机制；允许国家有关部门认定的技术创新项目提取一定比例的风险准备金；允许企业用以前年度盈利弥补亏损；对外部效应、社会效益强的科技研发项目实行税前费用扣除，对其开发成果转化收入给予一定的减免税；对技术创新项目收益再投资于技术创新项目给予免税或退税优惠；对技术创新人员与创新项目挂钩的收入给予税收优惠；允许企业对高科技研发人员实行股权激励措施，等等。　　作者单位：山东财政学院