公共财税体制与国有经济效能比较：理论分析框架

公共财税体制与国有经济效能比较：理论分析框架来源：山东省国家税务局作者：周平轩日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ] 　　以市场机制为基础，通过公共财政和税收手段来调节收入分配、提供社会保障、满足公共产品需求，已成为西方发达国家的普遍做法。我国社会主义市场经济体制，在借鉴西方发达国家市场机制和公共财税体制的同时，将国有经济的主导地位作为实施宏观调控、调节收入分配、聚集国家财力的一个重要手段。不论是财政税收手段还是国有经济形式，其基本职能作用都是服从于为国聚财和提高社会公共福利的根本目标。同时，其运行也都存在着一定的成本。在二者之间进行效能分析和比较，从而在财政税收政策与国有经济形式之间进行权衡取舍，进一步优化国家经济资源配置，提高宏观经济效率和社会总体福利水平，是我国以及其它多元所有制市场经济国家的一项重要政策抉择。本文力求为公共财税体制与国有经济之间的效能比较，提供一个基本的理论分析框架和思路。　　一、关于国有经济与私有经济的效能比较　　公共财税体制，一般是建立在以私有经济为主体的市场经济机制基础上，公共财税体制对社会总体福利水平的提高，不仅取决于公共财税体制本身的效能，还取决于其所赖以存在的私有经济的效能1。比较国有经济与公共财税体制的效能，首先应在国有经济与私有经济之间进行效能分析和比较。　　国有经济与私有经济的一个本质差别就在于所有者权益是否涉及公共权力。所谓国有经济，就是国家投入公共所有的资源用于生产和经营某些产品，这些产品可以作为商品投入市场，也可作为公共品按一定的规则满足社会或个人需求。而私有经济则是个人投入其所拥有或能支配的资源，进行产品的生产和经营，这些产品或者作为商品直接投入市场，或者作为公共品和准公共品出售给政府。在这里最关键的是：企业的投入是否为公共资源，既然是公共资源就为公众所共同拥有，由公共权力按照一定的规则所支配，具体表现就是国家政府作为公众的代理机构和公共权力的行使机构来行使所有者权益。而在私有经济中，个人所有者根据其投资额或通过“手”或通过“脚”直接行使所有者权益。国有经济的所有者权益的行使属于公共选择或决策的范畴，而无论私有经济的所有者个数多么庞大，仍然属于市场化下的个人选择或决策。　　国有经济的本质决定了在其委托代理链条中增加了一个公共选择的代理链条。不论是在计划经济中还是市场经济中，国有企业的经营决策从本质上都属于公共选择的范畴。当然，在不同的经济体制下具有不同的表现形式。在传统的计划经济体制下，国有企业完全由政府部门直接经营管理，则国企经营管理的整个过程就是纯粹的公共选择及实施过程。在计划体制向市场经济的过渡中，无论是放权让利还是承包制，在公民与国家以及政府部门之间的权力运作，仍然是公共选择，而在企业内部的经营治理则凸现了市场化选择的性质。即使在市场体制和国有企业法人治理结构完全建立起来之后，在民众—人大代表—人大常委会——国务院——国资委之间的权力行使与激励的链条之中，仍然属于公共选择及实施的范畴；而到了国资委这个层次，要么通过国有投资公司注资于国企，要么直接注资国企，通过市场化的运行规则来实现所有者权益，这样国资委与国有投资公司以及国有企业之间则属于市场化选择的约束激励机制。而私有企业的所有者约束激励链条或委托代理链条也就相当于国有企业中国资委以后的市场化约束激励机制部分，个人投资者要么投资于投资机构、要么直接投资于企业，并通过市场化的运作规则来实现所有者权益，也就是说国有经济比私有经济多了一个公共选择的委托代理链条。　　如果不考虑企业的社会功能，仅仅考虑所有者投资权益的实现程度而言，按照上面运行机制分析，只要公共选择决策及实施链条中存在代理问题，那么国有经济就必然比私企效率低。假设在公共选择及实施过程中，每个代理层中代理人实现委托人目标的程度为β（0　　我们取，表示国企与私企的盈利能力之比。假设在公共选择的委托代理链条中，每个代理层次的β=0.9，也就是说人大代表能够贯彻实施民众意图的90%，全国人大常委会及其运行机构贯彻实施人大代表90%的意图，国务院能够贯彻实施全国人大90%的意图，国资委能够贯彻实施国务院90%的意图，而此时的N=4，则国企的盈利能力与私企的盈利能力之比为，即国有经济的效能为私有经济的0.6561倍。　　由上述分析可知，即使是建立与私有企业一样高效率的法人治理结构，但由于国有经济的治理源头上多出一个多层级的公共选择代理链条，因此在相同的条件下，国有经济的效能必然低于私有经济。但上述推论仅仅考虑了国企比私企增加了公共选择代理链条这一个差别，而没有考虑国有经济的其他属性。若作全面考察，上述推论还需作以下三个方面的调整：　　1.国家动员社会经济资源的能力或者说资本实力远远高于个人，国企与国家决策及管理部门的天然联系以及国家整体的抗风险能力、对国民经济乃至世界政治经济信息的收集处理能力，都是私企所不具备的，而这对于大型企业的战略发展而言十分重要。因此，在打造巨型公司、增强国际竞争力方面，特别是本国市场成熟度还不高的情况下，国有经济又具备相当多的发展优势。若设国有经济的上述比较优势为，此时的值为：　　2.考虑到企业的外部治理结构，如证券市场、产品市场和经理人市场较为规范透明，国有资本实现了分散化持股，以及同行业的国有、私有企业能够规范公平竞争的话，将会大大增强公众对国企的监控能力。市场的规范透明使得国企的盈利率和股票价格能真实地反映其经营管理水平的好坏，从而使得民众能够部分地绕开公共选择的代理链条直接观察到国有经济的运营绩效并施加压力，国资委也能较为全面地考核经营者的绩效，并运用经理人市场对代理人实施有效惩戒，从而较大程度地防范和减轻国有经济中的代理异化问题，而提高的值。此时，可近似地表示为：　　表示市场规范程度，当市场化规范程度近乎完美无缺也就是近似于1时，值也可近似于1。若设β=0.9、N=4，在不考虑到市场外部治理机制时，。而考虑到市场机制对企业治理的影响，当=0.6时，=0.621；当=0.7时，=0.686。即在这个例子中，当市场规范程度超过0.7时，就已经对国有经济的治理结构和盈利能力起到了纠偏作用。　　3.国有经济与私有经济中员工的归属感和工作积极性也未必相同。国有经济的利润归国家从而也就是归劳动人民自身所有，而私有经济中的利润归投资者个人所有，国企中的员工是为社会大众创造利润，私企中的雇员是为老板个人创造利润。如果一国社会政治文明建设较好的话，特别是在社会主义国家中，若社会主义政治文明程度较高，人民的主人翁地位能够切实得到体现，那么一方面β值从而值能够提高；另一方面民众主人翁意识的提高，会使得国有企业中的职工真正爱厂如家，劳动积极性、能动性会大大提高。当然，如果社会主义政治文明建设得不好，不仅β值从而值较低，而且国有企业中的官僚作风可能会使得员工的归属感和劳动积极性比私企还低，这就加剧了国企的低效。类似于对市场规范程度的技术处理，我们设社会政治文明程度为。当近似于1时，则公共选择代理链条中的扭曲为零。此时，值可近似地表示为：　　>1表示私有企业中，代理人实现委托人目标程度的倒数。也就是说，在国有企业中，因为不存在私企中的代理问题，所激发出来了工作积极性程度。　　综合上述三方面的考虑，值可以表示为：　　按照我们上述中的例子，若=0.9，=4，=0.2，=0.7，=0.7,，则此时的。而若随着政治经济改革的逐步深入，假使其它参数值不变，社会主义政治文明程度和市场规范程度的值都上升为0.8，此时的值近似为1.19。即随着我国社会主义政治和物质文明的全面进步，国有经济的竞争优势将愈加显著。　　因此，即使从单纯的盈利能力上来讲，国有经济有其自身的缺陷，但也有其自身的优势，国有经济效能未必比私有经济低，西方学派中笼统地讲国有经济必然低效有失偏颇。　　二、国有经济与公共财税体制的效能比较　　与私有经济不同，国有经济的资本所得也就是利润直接归国家所有，国有经济本身就具有一定的收入调节和为国聚财的职能，其发展壮大能够直接促进公共福利的提高。而私有经济基础上的公共财税体制，则是通过税收手段、公共支出和转移支付等主要公共政策，来提高社会公共福利水平。二者之间的功能有一定的共同性，同时都有其各自的运行成本。与私有经济相比，国有经济的运行成本主要是由于其自身存在的公共委托代理链条所增加的效能损失，公共财税体制的运行成本主要是税收的征纳成本以及转移支付等财政运行成本。　　为了区分国有经济与私有经济基础上的公共财税体制的效能差异，简化起见，我们在分析框架中只设立公司所得税和个人资本所得税（或者也可以假设个人所得税起征点比较高，工薪族达不到起征点）2。设公司所得税税率为，个人资本所得税税率为，国有企业的盈利能力为，私有企业的盈利能力为。则当下式成立时，国有经济与私有经济基础上的公共财税体制具有同等的公共福利效应：　　其中表示私有经济所缴纳的公司所得税和个人资本所得税之和，即私有经济为公共福利做出的贡献；等式的右边是国有企业因缴纳所得税及税后利润为公共福利所做出的贡献，其实就等于国有企业的所有盈利，上式简化为：　　而根据前面的分析，在盈利能力方面有成立，因此上式又可改写为：　　解之可得　　也就是当时，国有经济的存在就能够促进公共利益的增大，其中公共福利增加了部分。此时若设为25%，为20%，则在大于0.4时，国有经济就比私有经济基础上的公共财政手段促进了公共福利的增加。　　此时，若根据式得出的1，则国有经济在追求社会公平和公共福利增加的同时，还促进了社会资源配置效率的提高和社会总体福利的净增加。但若1，那么在公共福利增加了的同时，社会总收益（包括个人与公共收益）却损失了，只不过这部分收益由资本所有者承担。　　为了进一步比较在1时的社会收益和效率损失，我们设税收成本率为征纳成本/税基（征纳成本包括税务局征管成本与纳税人的纳税成本）3，公共转移支付成本率为转移支付成本/转移支付额。则当下式成立时，为了实现上述公共福利目标，社会资源配置达到*3：　　等式左边*9项是课征资本所得税的税收成本，第二项是把这部分国家所得支付给公众的转移支付成本，两者之和表示通过对私有企业主的资本所得征税来实现额度公共福利的社会成本。等式右边是国有经济实现等额公共福利的社会成本（即效率损失所导致的社会成本）。当等式左边的项大于等于右边的项时，即：　　此时，为了实现额度的公共福利，通过国有经济形式才是有效的。解之得：　　若假设，，，，则可以求出当0.94时,在实现社会公平、促进公共福利方面，国有经济比公共财政手段更有效率。根据我们前面所设想的例子，当=0.9，=4，=0.2，=0.7，=0.7,时，，就可以满足上述条件。而当0.94时，则公共财政手段比国有企业更有效率。　　三、主要结论　　（一）国有经济必然低效的论断是错误的。国有经济委托代理链条中多出的多级公共选择代理层次，使得国有经济的代理异化问题要比一般的私有经济严重；但国有经济也具有私有经济所不具备的战略管理、信息收集和处理、协调公共关系以及融资能力等方面的优势。国有经济还承担着私企所不具备的调节社会收入分配、促进公共福利的职能，在一定程度上节约了社会的公共财政成本。客观评价国有经济的效率，要对国企的代理异化问题、竞争优势、公共财政成本的节约等因素进行综合考虑。从理论上讲，国有经济的微观效率和社会宏观效率，既可能低于私有经济，也有可能高于私有经济。　　（二）国有经济和公共财税体制效能与社会总体福利程度密切相关。国有经济与公共财税体制效能的提高，都能有效地促进社会资源配置效率的提高和社会总体福利水平的提高。包括产品、资本和经理人市场在内的市场机制完善程度以及民主法制等社会政治文明程度，在相当程度上决定了国有经济的效能；而税收征管效能和财政运行效率，在相当程度上决定了公共财税体制的效能。这四个方面的进步，都会对我国社会总体福利和资源配置效率的提高产生极大的促进作用。因此，完善市场机制、健全民主法制和提高税收征管效能、推进财政运行效率方面的改革，事关我国经济的长远健康发展和效能提高。　　（三）国有经济与公共财政税收体制在社会职能上存在着一定的互补和替代关系。二者的运行都存在着社会成本，在涉及社会公共福利和社会整体效能的政策抉择上，二者之间也存在着一定的政策组合与权衡选择关系。当国有经济的效能高于公共财税效能时，就应适当扩大国有经济规模和缩小公共财政税收规模，直到国有经济规模扩张所增加的运行成本与公共财税规模缩小所节约的成本实现边际相等为止。而当国有经济的效能低于公共财税效能时，则应适当缩小国有经济规模而扩大公共财税规模，直到因二者之间的效能达到相等为止。　　作者单位：山东省国家税务局