新形势下的出口退免税管理体制改革来源：山东省国家税务局作者：宋增正 鞠平 张杰日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ]　对出口产品实行出口退免税是国际通行的做法，我国自1985年实行出口退税政策以来，对增强我国产品的国际竞争力，推动外贸体制改革和出口增长，促进国民经济持续、稳定、健康发展发挥了重要作用，外贸出口已经成为拉动我国经济增长的重要力量。如何在新形势下，深化出口退税管理体制改革，促进外贸经济更快、更好发展，是当前国税部门研究的重要课题。　　一、当前出口退税管理体制存在的主要问题　　（一）出口退税政策不完善。税收政策是国家调控宏观经济发展的重要杠杆，出口退税政策在调节外贸经济发展方向上也起到至关重要的作用。但目前的出口退税政策还存在一定的欠缺，集中表现在：一是老政策长期延用，制约了外贸经济的创新发展。如在加工贸易深加工结转的政策管理上，目前仍使用的是1996年出台的新老三资企业分类管理，对于发展加工贸易深加工结转等新兴加工贸易极为不利。二是新政策的研究与调整不及时，降低了政策推行的效力。如出口加工区政策，由于相关配套政策没能及时出台或调整，出口企业参与的积极性不高，未能达到简化程序、集中管理加工贸易的目的。三是政策掌握标准不明确，不利于税收执法。如生产企业出口自产产品的界定、免税出口逾期等，由于缺少明确的政策表述或准确的判定标准，造成各地政策执行上的不统一，甚至在一个地区的不同区县，对部分进出口税收政策的理解和执行也存在差异。　　（二）出口企业征、退税管理脱节。目前，国税机关对出口企业征、退税管理两条线，征、退税之间缺少有效的衔接机制，根据现行管理体制的工作职责划分，进出口税收管理人员负责企业出口退免税的审核审批，工作重心放在防打骗税上，不参与企业的税收征管工作，而征收管理人员由于缺乏对企业出口等信息的监控手段，难以提高出口企业的税收征管水平。通过调查，我们发现在出口企业征退税管理衔接方面存在四方面的典型问题：一是漏征漏管。个别企业只在海关办理注册登记，经营出口业务，但未到国税退税部门办理相关的出口货物退免税认定，不进行出口货退免税的申报，达到偷税的目的；二是应征未征。这也是当前征退税衔接工作中最主要的问题，出口企业存在逾期未申报退免税、出口货物取消退税率、出口不退免税等情况，却未能按政策规定及时进行补税入库；三是自行免税。企业出口免税货物未经申请审批，自行减免，包括外贸企业出口农产品不能及时申请办理不退税核销手续等问题；四是应转未转。企业出口产品征退税差、免税出口购进的国内原辅材料已征税款等，恶意不做进项税转出处理，达到偷税的目的。　　（三）纳税服务不能满足出口企业的基本需要。纳税服务是一项系统工程，需要税务机关各部门、各岗位、各环节的共同参与。由于目前出口退免税采用的是集中管理，造成仅少数的税务干部了解或掌握相关政策或管理规定，根本无法满足企业的政策咨询需求，同时，逐级申报的管理模式增加了申报环节、降低了企业申报效率。另外，在进出口税收服务方式上，国税机关目前主要精力也是放在加快退税进度，及时为企业办理退税款，而随着外贸经济的深入发展，出口企业在优惠政策的应用、在业务问题的解决等方面的需要不断增长，主管税务机关受各方面因素的制约造成政策研究和税收调研工作的欠缺，难以对出口企业予以智力型的指导和帮助。　　（四）出口骗税大案层出不穷。2004年退税机制改革以来，全国各地出口骗税苗头大有蔓延之势，全国、全省发现和查处了一批骗税金额大、参与人数多、组织机构严密的骗税大案，以当前总局督办的“利剑二号”专案为例，两年涉票金额过百亿，涉嫌范围基本涵盖了当地所有的裘皮加工企业，通过以次充好、少报多、高报价等手段骗取出口退税。　　二、出口退免税存在问题的根源与成因　　目前，全国各地出口退免税的审核审批，集中在省或市一级国税机关统一受理。这种管理体制不仅是造成当前出口退税问题的重要原因，而且影响和制约了退免税管理的创新和发展。　　（一）集中管理体制存在诸多弊端。一是国税机关退免税管理人力难以适应外贸出口迅猛发展的需要。从全国来看，具有审批权的省或市级退免税管理人员根据业务量的大小，多则三四十人、少则三四人，受退免税专业性的限制，退免税管理工作人员相对固定，而出口退税业务却急剧增长。以威海市为例，1994年税改之初，全市办理出口退免税3800万元，而2005年全市办理出口退免税183590万元，增长48.3倍，加上大量的加工贸易管理，业务量呈直线上升趋势，而同期退税管理人员即使下放了生产企业退免税审核权限后，包括县级税机关的退免税管理人员也只仅增长了9倍，尤其近年来，该市外贸出口连年双位数大幅增长，年增幅达到30%以上，使国税机关退免税管理力量捉襟见肘；二是不能发挥各级国税机关齐抓共管的责任意识。权力的集中必然带来责任的集中，这也导致基层税务机关对所辖出口企业普遍存在“淡化责任、疏于管理”的问题，甚至个别基层单位对出口企业不管、不问、不知，对于不断增长的出口企业连经营地点都不掌握；三是不利于出口企业的日常税务管理和重点稽查工作。退免税集中管理造成申请资料和管理信息高度集中，部分出口企业也以此为理由推诿扯皮，客观上削弱了基层税务机关日常管理或稽查部门重点检查的积极性。　　（二）集中管理体制制约了出口退免税的监管质量。一是表现在防打骗税手段单一。目前主要的管理力量集中在案头审核，就单审单，仅通过企业纸质凭证和海关出口电子信息的单一比对，验证企业出口业务的真实性，这一管理模式可以说，对于典型“四自三不见”的骗税行为起到了较好的防范作用，但随着外贸出口主体和出口形式的多元化，骗税环节前置，偷税与骗税共生等新情况防范不力；二是重防不重管。出口退税部门能够确保企业不发生骗税案件就万事大吉，至于企业出口应征的税款是否及时计提入库，不该免的税款是否补征，采取的措施就少了许多，既减少了国家税款，也影响了退税政策的经济杠杆作用；三是服务意识片面。许多从事退免税管理工作的税务干部，将出口退税服务仅仅理解为加快退税进度，及时为企业办理退税。随着出口企业的持续快速发展，更需要执法公平、政策透明、咨询便利、操作简便、申办快捷的退免税管理环境，这就需要我们在政策传达、业务调研、申报流程、公正执法等各环节采取周密实效的工作措施。　　三、改革完善出口退税管理体制的基本思路和建议　　根据当前的外贸发展形势，出口退税管理体制要走出口企业征、退税管理一体化的道路，积极构建“防打并重、评查一体、征退衔接、管理简捷”的新体制。　　（一）简政放权，提高效率。取消出口退免税的集中管理模式，退免税审批权限下放到县级国税部门，日常审核权限直接下放到基层征收部门，通过组织机构和工作职责的调整，将企业的日常征收同出口退免税管理紧密结合，将出口退免税申报同纳税申报相结合，出口企业的日常退免税管理全部集中在基层征收部门这一点上，充分发挥其在进出口税收管理中的作用，切实提高工作效能。　　（二）分级负责，各司其责。随着审核审批权限的下放，各级国税退税部门的职责也因相应的进行调整。　　1.市国税局进出口税收管理部门主要负责全市进出口税收的指导和监督工作，具体包括出口企业的培训、进出口信息化推广应用，业务的上请下达及调研、退免税的统计与分析、与外经贸局、海关等相关管理部门的工作协调以及出口退税执法监督检查等工作，不从事具体的事务性审核审批工作。　　2.县级国税局退税管理部门主要负责本辖区内企业出口退税认定备案、出口退免税计划测算与审批工作、出口退免税预警评估机制的建立与实施、出口退免税的稽核检查以及对基层业务的监督考核等工作。　　3.基层征收单位负责本单位所有出口企业税收的日常管理，在进出口税收管理方面，具体包括企业退免税申请的受理与审核，相关证明的出具，出口单证备案和企业帐务的监督与调整等。　　（三）防打并重，管理前置。针对出口骗税的新动向，及时转变纸质凭证的单一审核方式，实现对出口企业的管理由事后审查向事前预警、事中监控转移。具体来说，就是要重点好四个方面的机制的建设：　　1.预防机制。注重和建立同各出口管理部门的联席工作制度，加强信息资料的共享和利用，如通过海关登记信息的采集比对，防范出口企业漏征漏管的问题。再如出口企业分类管理，根据企业经营规模、管理水平进行分类，实行不同的管理模式，对于规模大、管理好的出口骨干企业，重点督导企业健全内部工作制度，并对其实行简化申报手续、提供智力型政策服务等内容，积极予以扶持，促进企业作大作强；对于新办企业或农产品加工出口等特殊敏感企业，要深入企业了解经营和市场信息，强化管理措施，严格工作制度，强化对出口企业的警示作用，培养企业依法治税意识。　　2.评估预警机制。加强出口退免税预警机制，强化管理工作的针对性、及时性和准确性。在这方面重点要抓好两项工作：一要加强数据的综合利用。随着各管理部门对企业出口业务电子化监控水平的提高，我们手中存有大量的信息资源，如何加工利用这些数据，合理开发配套的管理软件，就需要市以上退税管理部门进行认真研究，规范统一；二要健全完善退免税预警评估指标体系。需要我们进行大量深入细致的研究，不断总结经验教训，提高指标体系的科学性、时效性。　　3.退免税检查机制。解决以往在退免税管理中管而不查或普查无果的问题，重点对评估预警的疑点问题进行核查，明确退税部门和稽查部门的工作职责和业务分工，建立退免税稽查检查责任追究制度和监督考评制度，规范审核检查流程，确保检查工作查必严、行必果。　　4.内部监督机制。实现出口退免税的精细化管理，科学设岗、分工明确、责任清晰、流程简便、工作高效，健全出口退税的监督制约机制，尽量减少和避免退免税管理的随意性，优化退免税服务，树立公平执法就是*5的纳税服务，改进服务方式，充实服务内容。建立退免税长效机制，既要继承、也要有借鉴，更要有创新。　　作者单位:威海市国家税务局