进一步完善纳税评估工作，促进税收管理精细化

进一步完善纳税评估工作，促进税收管理精细化来源：大连市国家税务局作者：初胜君日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ]　税收征管工作是税务机关最根本也是最主要的工作。然而从我国前一段的征管实践来看，由于片面地将集中征收、重点稽查、信息化建设和纳税服务等改革手段当作目标任务来完成，追求技术上的创新，放松了对纳税人的管理，放松了对税源的监控，造成长期以来，税收征管工作粗放、大而化之的现象普遍存在，不同程度地存在“疏于管理、淡化责任”的问题。　　这种征收与管理脱节，税收管理水平不高，特别是征管资料利用率低的问题，客观上造成了纳税申报质量不高、零（负）申报过多的现象，产生了税收流失问题。这既不符合依法治税的要求，也不利于保持国家税收长期稳定增长。2004年7月份,国家税务总局召开的征管工作会议上，谢旭人局长明确提出新时期税收征管工作的总体要求和主要任务：要求以科学的发展观，坚持依法治税，实行精细化税收管理。　　但是在经济快速发展的今天，各类经济实体特别是民营经济实体迅速增加，单纯依靠以前的管理手段，税务机关无法实现对纳税人实施动态监控，很难在较短的时间内掌握全体纳税人的真实纳税情况，尤其是无法及时、有效地对申报质量的进行审核，对违法违规行为的进行纠正。这就要求我们要给税收管理员添加现代化的集约管理手段，而纳税评估以其程控性、标准性强的特点，可以实现对纳税人全面、动态的监控，完全应作为税务机关加强税收征管的一项基本功。　　一、纳税评估在实现精细化税收管理中的作用。　　纳税评估工作作为税收征管工作的重要组成部分，处于申报征收之后税务稽查之前，是对纳税人进行税收监控管理，对纳税人纳税申报质量进行监督检查的重要环节，是税务管理人员实施管理的重要手段。它应作为实现税收精细化管理的重要手段，主要体现在：　　1.加强纳税评估符合现代税收管理工作的要求　　近年来税务机关摒弃了以前那种“一人进厂，各税统管”的专管员管户制度，实行纳税人的自行申报纳税制度。绝大多数纳税人虽然有时不能如实准确地申报应纳税额所需的各种信息资料，但仍能按照财务管理规定和税收管理的法律、法规要求以及其他的国家有关规定进行必要的账务管理，并按税收管理的基本要求按期申报缴税，这些信息通过CATIS、金税工程系统的采集，为税务机关开展纳税评估搭建了有利的平台。　　我们开展纳税评估的前提和依据是充分掌握纳税人的申报、纳税和经营资料，综合利用征收、管理、稽查各环节中同一、同类纳税人的信息，评价和估算纳税人履行纳税义务的真实性和准确性，而且这些资料必须全面并具有时效性，能够在短时间内形成可利用的数据库，保证评估人员在海量数据中筛选出有用的信息，用以实施有效管理。这就要求我们需要借助现代化网络技术的信息处理手段，实现将现有的信息平台的统一整合。这也就促进了我们对现有这些软件系统的利用，使其能够发挥出*5的功用，从一定程度上推进了我们征管工作的信息化、规范化、现代化，逐步达到与国际接轨的需要。　　2.加强纳税评估工作有利于提高税务机关的税源监控能力　　税收征管质量的高低，取决于税务机关对各类税源监控能力的强弱，而税源监控手段是否先进、科学、易行，又直接影响到征管的效率。在纳税人数量逐渐增多，工作人员相对不足，而且许多偷逃税已不是在原始凭据和财务账簿上做文章，而是直接在账外处理，造成账实不符，无法从账上体现出来的情况下，只有通过建立在纳税申报基础上的纳税评估实现对税源进行的动态监控，及时发现疑点，向其他管理环节传递需排除疑点的意见，使各项管理措施环环相扣，才能进一步提高税务机关税源监控能力，防范偷逃骗抗税行为的发生。　　在评估中，我们可以借助掌握的企业纳税和财务资料对其进行初步分析、判断和把握纳税人可能存在异常申报情况的基础上，进一步通过科学的模型体系，对纳税人的生产能力、生产规模、原材料供应、产成品及在产品等内容进行全面测算评估，并得出合乎常规的评估结论。　　随着税收评估的深入发展必然会对纳税人生产销售的全流程实施全方位控制，因而会形成更加科学、更加严密并囊括纳税人进料进货、生产经营、出库、销售各项指标的税收评估体系，达到对账外账等“地下经营”进行监控的目的。　　3.加强纳税评估有利于税收管理员职能的全面发挥　　税收管理员通过纳税评估的指标分析、约谈、举证等方法，可以把对纳税人的管理从单纯的资料审核到深入调查有机结合，可以找准管理的主攻方向，使其从繁杂的事务性管理中摆脱出来，提高了管理的目的性和科学性。　　通过开展约谈落实，剖析有疑点的纳税行为，可以找出管理中的漏洞，进一步采取加强管理的措施，巩固管理基础。　　同时通过纳税评估，税收管理员与纳税人的关联度也会不断加强，对企业账务、经营、税收等情况了解得更加全面和清楚，使得其在税务登记、发票管理、各项审核审批等税务管理工作可以上到更高的层次，并逐步走向深入。　　4.加强纳税评估可以提高稽查工作的质量　　纳税评估有助于税务机关了解和掌握纳税人的生产经营情况，这也可以成为税务稽查的重要源头。税务稽查取得成功的前提是选案准确。我们通过对纳税人所处行业进行纳税评估，可以准确设定行业指标警戒线，此警戒线可与稽查共享，从而为稽查选案提供重要参照系，提高稽查选案准确度，有助于消除以往过度依赖群众举报开展稽查和稽查选案无法准确把握重点的缺陷。　　同时，征管改革后，管理部门内设纳税评估职能的确立，纳税评估的有计划、有组织、有严格程序的开展，使稽查环节更加有的放矢地开展工作，提高了稽查工作的质量。因为评估结果直接来自于纳税人的相关资料，通过约谈或质询等方式让对方说明、解释或承认自己的违规行为，为稽查工作人员准备了纳税人纳税状况且符合逻辑的分析资料，使稽查工作的针对性、目的性以及使用的手段更清晰有效。　　通过纳税评估还能建立管理与稽查互相监督的机制。过去稽查可以监督管理的情况，但管理对稽查的监督相对滞后，纳税评估则由于数据的逻辑性与连续性，能够发现稽查处理中的随意，这样可以很好地避免在处理税案中因处理失度产生管理疏漏和行政复议，同时也使打击纳税人违法行为的举措更加迅速有力。　　可以说，开展纳税评估工作不仅提高了稽查工作效率，降低了稽查成本，也在一定程度上降低了执法风险，让纳税评估与税务稽查之间形成比较宽的执法安全地带。　　5.加强纳税评估有利于税务机关做好内部管理　　纳税评估需要把纳税申报、日常管理及稽查工作有机地结合起来，是一项系统性、综合性的管理工作，对人员的素质、配套的管理措施有较高的要求。　　我们通过加强纳税评估工作一方面可以增强干部学习理论知识的自觉性和依法行政的能力。因为纳税评估不只是机械地套用公式，坐在办公室里去分析，还要求评税人员经常及时深入实际，全面掌握了解企业的生产、经营状况。只有通过灵活多变的工作方法，才能加强对税源的日常监控，实现对企业纳税的管理，从而使干部在了解各环节的业务要求的基础上，随着评估工作的深入逐步增加工作经验，提高自身综合素质。同时纳税评估工作必须重证据重调查研究，发现疑点必须详细记录；约谈举证要耐心宣传税收政策法规，取得书面资料；补税、罚款要按审批权限，逐级报批，对约谈不到，举证不足的单位，要分别情况或调账检查，或移送税务稽查实地检查等多方面的要求也可以进一步增强干部的依法行政的认识和能力；另一方面，通过检查或稽查评估提供的嫌疑对象，发现涉税违法违规行为的程度和额度，以及出现违法违规行为的环节，可以进一步分清责任，落实管理制度，杜绝随意执法和为税不廉行为的发生。　　自2001年纳税评估工作在我国各级税务机关逐渐铺开以来，通过大家的探索和完善，在税收征管和反偷逃税的工作中，取得了较好的成效。但是我们目前对纳税评估的研究和实践还属较低阶段，离精细化税收管理手段的要求还相差很远，下一步我们应根据我国现行税制的特点，借鉴西方纳税评估的模式和经验，结合我国的实践，有针对性建立起具有我国特色的纳税评估体系。　　二、进一步完善纳税评估工作的几点建议。　　1.要注意收集纳税人信息，建立能够满足纳税评估工作的情报库。纳税评估工作离不开高质量的信息，开展纳税评估的前提和依据是充分掌握纳税人的申报、纳税和经营资料，而且这些资料必须全面并具有时效性，能够在短时间内形成可利用的数据库，保证评估人员在海量数据中筛选出有用的信息，用以实施有效管理。　　我们可以考虑利用内外两方面来完善纳税评估情报库。对外，充分利用社会信息资源，逐步建立与公安、工商、金融、海关、地税、质监、土地管理、交通等政府职能部门以及政府专业性经济管理部门的信息共享渠道，把社会经济环境、企业生产经营状况的信息也引入了工作领域，*5限度地掌握纳税人的各种经济信息，把这些信息与纳税人申报的商品进、销、存，产品产、供、销等资料进行比对，从中寻找差异。对内，一方面利用先进的数据库管理软件，在CTAIS、金税工程系统形成的数据库中，建立纳税人从税务登记、纳税申报、纳税评估、税务稽查至税收统计报表分析等征收管理全过程计算机化监控，充分利用计算机管理系统，对征管资料进行搜集、登记、报送的规范化管理，并通过对征管资料的研究分析，找出有用的信息，能够根据评估需要的指令自动形成同类纳税人横向对比数据库、同行业纳税人申报资料库、异常申报纳税人等数据库。另一方面在现有申报资料不能满足需要的情况下，税务机关可通过制订一套简便、科学、实用的纳税人评估申报表格，应包括纳税人的收入、生产、支出、扣除、应纳税所得额等信息。这样既能使税务机关从中获取评估应税收入所必需的信息，也能让纳税人方便地填报。这项数据采集工作也可通过网络采集完成，即由纳税人直接在网上填写申报进行采集。　　2.要建立科学的纳税评估指标体系。纳税评估必须建立在掌握丰富的信息资料和科学的指标分析基础之上，通过科学设定指标体系，满足对纳税人历史背景资料比较、同行业背景资料比较、正常及非正常背景资料比较、国内外同类背景资料比较及相关背景资料比较等一系列评估分析需要。　　指标体系建立和完善应从实际出发，注重数据采集的口径和期间变化、充分考虑采集指标与企业纳税能力的相关性、注重信息的可比性以及行业特点，考虑从分析经稽查发现问题企业的错误类型及其财务指标的异常情况入手，要根据不同税种评估的特点，确定相应的纳税评估指标。一方面要选择出可能反映出企业纳税异常的财务指标，比如税负率、税负变化幅度、销售变动率，销售额增长幅度与应纳税额增长幅度对比、认证不符次数、销售毛利率、往来账户异常变动情况、存货、负债、进项税额综合对比、资产负债率、总资产周转率、总资产利润率、工业企业存货周转率（包括原材料、在制品、产成品周转率）、商业企业购销比率、应收账款周转率等。另一方面，对现有指标体系中用途不大的可以不用，在实际工作中总结出的实用指标也可以使用，比如工业企业完工产品变化率与企业耗用料、工、费变化率配比分析、企业主营业务成本借方发生额与库存产成品贷方发生额比较分析、原材料、包装物、自制半成品等科目的贷方发生额合计与企业实际生产耗用额（生产成本和制造费用的借方发生额）比较分析等。　　此外，评估过程中，除进行大量的指标测算、数据比对等定量分析外，还要使评估人员对行业、企业情况做详细了解，将定性分析的纳税评估与定量分析的纳税评估有机结合。　　3.在设置指标体系后，应当合理确定峰值和警戒值。峰值的确定非常关键，它直接影响到评估系统自动分析的质量。峰值一般要采取广泛调查研究、结合地区经济差异和管理经验综合测算来确定。主要峰值有：利润率、税负率、收入与成本变动同步率、重点行业产品的单位能耗及物耗标准等指标。峰值不是一个固定的值，而是一个行业某一经济指标相对合理的取值区间范围，即指标波动的*5和最小值。如：餐饮业收入利润率一般在20%～50%，远离这个区间似为申报疑点。但是它与地区经济状况、企业商誉也有关系。所以，在设置和确定峰值时，要充分考虑多种因素，尽量使之接近实际，而且要在实践中不断进行动态分析、总结，适时进行调整，保证它的实效性。　　4.要建立有效的评估机制。纳税评估作为现代税收征管体系的一个重要组成部分，与税收征管各个环节有着密不可分的联系，但其本身又是一个相对独立的工作环节，建立一套健全、有效的评估机制是促进纳税评估协调运行的客观要求。即要建立健全的机构、完善的管理体系，大力开展培训，提高评估人员的素质；又要积极探索建立一套评估责任追究制度和严格的考核制度，量化、细化各岗位衔接过程中的有关指标，切实解决“淡化责任”的问题。　　5、要做好各税种评估的相互支持与衔接。按照纳税评估工作要求，增值税评估一般按月进行，评估所属时间为以前月份。企业所得税评估按年度进行，评估所属时间一般为上一年度。由于不同税种的评估所属时间不一致，在客观上难以实现各税种评估的完全同步，但可以考虑对纳税评估工作进行适当的完善，使各税种的纳税评估疑点清册合并产生，并根据需要确定对纳税人的纳税情况进行全面评估或选择某一税种实施评估。　　在具体评估时，考虑到各税种之间的关联程度和影响，在所得税评估时必须同时对增值税、消费税等流转税进行评估；在对流转税评估时可以根据审核分析结果和评估过程中发现的问题，确定所得税的评估范围或随时调整所得税的评估范围。