调整福利企业税收政策突破征管链条中的瓶颈来源：大连市国家税务局作者：刘志刚日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ] 　　——来自金州区福利企业的调查报告　　福利企业是指安置具有一定劳动能力的残疾人集中就业具有社会福利性质的特殊企业。国家对福利企业实行税收优惠政策，目的就是为了让更多的“四残”人员有自食其力的岗位，参与社会活动，融入社会肌体，实现人生价值；同时体现出国家对弱势群体的关爱。目前全国城乡共有福利企业33976家，职工总数150万人，其中残疾职工近70万人。作为安置有一定劳动能力的残疾人就业且具有社会福利性质的特殊企业，福利企业早在上个世纪60年代就已经出现。基于当时计划经济的背景，主要由政府或集体兴办。80年代，出现了多渠道兴办福利企业的势头，不少大中型国营企业也开始兴办福利企业，主要用于安置伤残职工以及残疾职工子弟。而进入90年代，为适应经济体制改革的要求，建立现代企业制度，在国家推进企业改制的背景下，福利企业也在各级政府的倡导下进行了体制改革，纷纷与政府部门脱钩，实行国有、集体、股份制、私营等多种经济成分并存，实现了投资主体的多元化。如今，福利企业90%则为私营企业，经济成分发生了质的变化，而与之相对应的税收优惠政策却始终没变。由于利益的趋使，现在的福利企业已经改变了税收优惠政策的初衷，越来越成为税收征管链条中的瓶颈。　　一、税收对福利企业的现行优惠政策　　财政部、国家税务总局在1994年3月29日颁发的财税字[1994]3号《财政部、国家税务总局关于对福利企业、学校办企业征税问题的通知》、1994年7月12日颁发的国税发[1994]155号《关于民政福利企业征收流转税问题的通知》及财税字[1994]001号《关于企业所得税若干优惠政策的通知》中指出：　　1、民政福利企业应同时具备以下条件　　①1994年1月1日以前，由民政部门、街道、乡镇兴办的福利企业，但不包括外商投资企业。1994年1月1日以后兴办的民政福利企业，必须经过省级民政部门和主管税务机关的严格审查批准，也可按本通知享受税收优惠。　　②安置“四残”人员占企业生产人员的35%以上（含35%），“四残”是指盲、聋、哑及肢体残疾。对只挂名不参加劳动的“四残”人员不得作为“四残”人员计算比例。　　③有健全的管理制度，并建立了“四表一册”。即企业基本情况表、残疾职工工种安排表、企业职工工资表、利税使用分配表、残疾职工名册。　　④经民政、税务部门验收合格，并发给《社会福利企业证书》。　　2、具体的税收优惠政策　　①安置的“四残”人员占企业生产人员50%以上（含50%）的民政福利工业企业，其生产增值税应税货物，除本通知第三条列举的项目外，经税务机关审核后，可采取先征税后返还的办法，给予返还全部已纳增值税的照顾。　　②安置的“四残”人员占企业生产人员35%以上，未达到50%的民政福利工业企业，其生产销售的增值税应税货物，除本通知第三条列举的项目外，如发生亏损，可给予部分或全部返还已征增值税照顾，具体比例的掌握以不亏损为限。　　③安置的“四残”人员占企业生产人员35%以上（含35%）的民政福利企业，其经营属于营业税“服务业”税目范围内（广告业除外）的业务，免征营业税。　　④凡安置“四残”人员占生产人员总数35%以上，暂免征收所得税。凡安置“四残”人员占生产人员总数的比例超过10%未达到35%的，减半征收所得税。　　3、下列项目不得享受对民政福利企业的税收优惠政策　　①民政福利工业企业生产销售属于消费税的应税产品，一律按规定征收消费税。　　②民政福利工业企业生产销售属于应征收消费税的货物，不能享受先征后返还增值税的优惠政策。　　③民政福利工业企业享受先征后返还增值税的货物，只限于本企业生产的货物。对外购货物直接销售和委托外单位加工的货物不适用先征后返还增值税的办法。　　④民政福利工业生产企业销售给外贸企业或其他企业出口的货物不适用先征后返还增值税的办法。　　⑤从事商品批发、商品零售的民政福利企业，不得减免增值税。　　二、福利企业在执行税收优惠政策方面存在的问题　　福利企业税收优惠政策在新税制实施以前实行的是直接减免，新税制实施以后则实行先征后返。由于增值税的出台以及经济结构的变化，使得现行的福利企业税收优惠政策已不适应当今税收征管的需要，矛盾越来越突出。　　1、经济成份发生变化，改变了福利企业税收优惠政策初衷。　　审计署审计长李金华在向十届全国人大常委会第十二次会议报告时指出：有些税收政策存在漏洞，其中就包括福利企业税收优惠政策，认为该政策虽然在鼓励残疾人就业方面发挥了一定作用，但国家付出的代价过高，而残疾人得到的实惠较少，在审计调查的10个地（市）中共有民政福利企业6438家，2002年1月——2003年9月，享受税收返还和减免103.49亿元，而同期这些企业支付给残疾人的工资福利只有12.3亿元，仅占减免税总额的11.89%，大部分减免税成为企业的自有资金或被有关部门集中使用，违背了这项政策的初衷。享受税收优惠政策的福利企业的条件之一，就是必须由民政、街道、乡镇来投资主办。但实际情况是，私营企业已成为现有福利企业的主体。尽管有些福利企业为享受有关税收优惠政策，表面上仍挂着民政、乡镇、街道办的集体法人营业执照，却名不副实。对非集体企业性质的民政福利企业能否享受增值税优惠政策问题，已成为全国各级国税机关面临的一项政策难题。现行政策规定，享受税收优惠政策的福利企业经济性质必须是集体企业，而目前集体企业几乎已全部改制，纯粹的集体企业已是难寻踪迹，为了享受优惠政策，绝大部分企业实际是以私营企业之躯挂集体企业之名，经济类型名不副实，冒牌福利企业越办越多。笔者认为，国家之所以对民政部门、街道、乡镇兴办的国营、集体福利企业给与税收优惠政策，是因为享受到的减免税是国家直接的财政补贴，必须用于残疾人及其事业，而如有结余也属国家所有，留在集体，最终也是用于福利企业发展，造福于残疾人事业，而不是揣到个人腰包，形成私有财产。仅就金州区而言，2004年全区福利企业92户，其中私营企业90户，占福利企业的97.83%，全年福利企业实现销售收入54808万元，减免增值税3239万元，减免所得税1979万元，合计减免额为5218万元，占销售收入的9.52%；安置残疾人人数为1334人，用于残疾人的工资为900万元，占减免税总额的17.25%,人均年工资为0.67万元；用于医疗、保险、基本养养老金、上缴民政部门的社会发展基金、社会残疾人援助基金及残联部门的基金为796万元,占减免税总额的16.36%；上述两项合计占减免税总额为33.61%。由此可见，国家对福利企业的税收优惠政策，绝大部分没有体现在残疾人本身及残疾人的事业上，而是优惠到了私营业主的个人身上，社会的回报率及贡献率很低，直至导致国家财政收入的流失。　　2、优惠政策使得原本平等的竞争平台失衡。随着我国经济的不断深入发展，尤其是加入WTO以后，完善制度、公平税负、建立平等竞争的社会主义市场经济体制，确保国民经济健康、稳定发展已成为当代经济不可逾越的主题。而现存的民政福利企业税收优惠政策却打破了平等的竞争机制，使得原本平等的竞争平台失去了平衡。同一地区、同种行业、同样条件的企业，由于身份的不同，社会贡献率、投资回报率、企业收益率等都发生了根本的变化，企业间由此不能在同一起跑线上开展平等竞争。大家知道，我国实行的增值税是价外税，企业是纳税人而不是负税人，销售环节减免的增值税则完全形成企业的纯收益，同时减免所得税，可谓集利益于一身。据前面的数据资料分析，整个金州区2004年福利企业减免税占其全部销售收入的9.52%，也就是说，在同等的条件下，福利企业每实现100元的销售收入则多得9.52元的收益汇报,这对非福利企业来说可谓望尘莫及。　　3、增值税的链条表面链接其实质已断。1994年，我国进行了税制改革，全面实施新税制，颁布了《增值税暂行条例》及《增值税暂行条例实施细则》。为了能使增值税链条有效链接，对福利企业减免增值税实行了先征后返，使得该项优惠政策在增值税链条运转的表面上得以无缝链接。之所以说是在增值税链条的表面上链接是因在实际运行过程中，增值税已被现有的减免税政策所拆断。众所周知，现行的增值税除了视同销售行为以及不允许抵扣的进项以外都是凭票征税、以票扣税。由于福利企业可享受减免增值税的税收优惠政策，使得许多福利企业在利益的驱使下成为其他企业应交税金的调节阀，甚至是偷漏税的工具。如某企业，全年销售收入近1个亿，而应纳税额仅12万元，税负为0.12%，在对其进行纳税评估的时候发现其各项税收指标极为不正常，进一步深入调查核实，该企业的购进环节为外市的一家大型福利企业，所有的购进发票都有其提供，在票面上都合法有效且都通过了认证，凭多年工作经验感觉该企业肯定有问题，但法律依据不足，使得前一个环节的减免导致下一个环节的税款流失。又如某集团企业，同一法人下设5个子公司。*9道生产工序为福利企业，该企业有生产工人13人，其中残疾人10人，生产车间面积很小，一台很简陋的生产设备，2004年销售收入733万元，所生产的产品全部用于本集团企业。对于诸如此种类型的关联企业，让人们怎么能不去思考他应交税金的真实性，能说增值税链条在真实的链接吗？　　4、发票虚开、代开，进项应取未取，扰乱税收秩序。由于福利企业可以享受国家税收返还政策，因此一些福利企业从自身的利益出发，通过为其它纳税人虚开、代开发票，收取开票费；有的甚至协助其它企业或关联企业偷税、骗取出口退税、转移税收等。与此同时，在购进环节不按规定取得增值税专用发票，为上一环节企业偷税提供方便。这些行为都是极其隐蔽的，很难查证，如果再跨省、跨地区则查实工作就更为艰难。就其原因，一则福利企业所开具的发票在票面上都是合法有效的,因此可以随意开具,不受限制；再者由于国家没有对福利企业在税负上有限定，税负的高低都将享受先征后返，其自身利益也不会受到影响，所以福利企业并不在乎由于虚开、代开而引起的高税负。可见，福利企业发票的虚开、代开，进项应取未取，税收政策的漏洞有着难以推卸的责任，也在不同程度上扰乱了正常的税收秩序。　　5、福利工业生产企业销售给外贸企业或其他企业出口的货物难以掌握，容易造成重复退税。根据税收政策规定，福利工业生产企业销售给外贸企业或其他企业出口的货物不适用先征后返还增值税的办法，也就是说从事该项业务的福利企业则不享受税收优惠政策。以前由于生产企业销售给外贸企业出口的货物需开具《增值税税收专用缴款书》，因此税收征收机关只要见到与《增值税税收专用缴款书》相对应的销售额则不予享受先征后返政策，堵住了福利工业生产企业销售给外贸企业仍能先征后返的漏洞。但财政部、国家税务总局（2004）101号《关于企业从增值税一般纳税人购进的出口货物不再实行增值税税收专用缴款书管理的通知》中规定，对出口货物不再实行《增值税专用缴款书》管理，这就造成税收征收机关无法确定福利工业企业销售的货物是否用于外贸出口，极易造成出口货物的双重退税，即福利生产企业先征后返，外贸企业出口退税。以上所述只讲了问题的一个方面，即使不取消《增值税专用缴款书》也只解决了福利工业生产企业销售给外贸企业出口的货物不适用先征后返还增值税这一个问题，而销售给生产企业用于连续生产或经过多个生产环节最终出口的货物不是照样重复退税了吗？　　三、对福利企业应采取的措施　　通过以上五个方面的阐述，大家不难看出，现行福利企业的税收优惠政策已经成为税收征管链条中的瓶颈，且在具体的税收工作实践中难以逾越，因此必须从根本上给以解决。　　1、变税收优惠政策为政府财政补贴。取消现有的福利企业税收优惠政策，把减免税改为财政补贴。即将福利企业与非福利企业同等对待，企业的应纳税款全部按时足额上缴，对其安置的残疾人就业，由国家在财政上给予统一的定额补贴。补贴额度可根据当地经济发展状况、人均收入水平、社会消费指数或其他综合指标来确定。这种形式既有利于残疾人事业的发展，又可促进企业安置残疾人就业，同时也体现了国家对安置残疾人企业的照顾。从根本上改变了现有的税收征管体制，有效的避免利用福利企业进行偷逃税的行为，畅通了税收征管流程，确保国家财政收入。　　2、取消增值税减免，规范税收秩序。福利企业增值税实行先征后返的税收优惠政策，人为的折断了增值税正常运转的链条，给税收征管带来的负面影响是有目共睹的。如果现阶段全面取消现有的福利企业税收优惠政策时机还不成熟的话，那么，当前取消福利企业增值税先征后返的税收优惠政策是否可以先行一步。由此得以真正实现增值税的全面畅通和全方位管理。　　3、按行业设立指标，确定投入产出率，规定行业统一税负。退一步讲，如果现有的福利企业税收优惠政策难以取消，那么，修补政策、规范管理、堵塞漏洞是当前急需解决的问题。首先，按行业制定统一的投入产出率，不同地区、不同设备、不同工艺设定不同的计算系数，依此控制销售收入的真实性；其次，确定行业统一税负，高于该税负的企业，按统一税负退税，低于该税负的企业，按实际税负退税；第三，按行业制定销售利润率，取其低值用于所得税减免；最后，对福利企业增值税专用发票设定标识，便于交叉稽核、电子比对、税务稽查及出口退税的管理。　　4、建立基础档案，全方位进行纳税评估。福利企业从其成立伊始就应该建立税务基础档案，没有建立的必须补充建立。档案中的各项指标必须全面细致，凡是与税收减免有关的各项数据都应采集到位。对福利企业的纳税评估工作应全方位展开，按季进行。通过评估，随时掌握福利企业各项税收指标的变化，税收减免动态，发票开具及使用情况，以便及时予以监控，防止税款流失。