对当前纳税评估工作的思考

对当前纳税评估工作的思考来源：邢台市国家税务局作者：武全勇日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ]　为进一步发挥纳税评估的作用，强化税源监控，国家税务总局印发了《纳税评估管理办法（试行）》（国税发[2005]43号），该办法自执行以来，在强化税源管理、规范执法行为方面，收到了明显效果。伴随着税收管理员制度的执行，较好地解决了征收与管理脱节、管理和检查背离、征管资料信息利用率低的问题，为进一步衔接税收征、管、查业务，提高税源监控能力，提高信息综合利用效果，减少异常申报，堵塞管理漏洞，打下了坚实的基础。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　一、目前在纳税评估工作中存在的几个问题　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　根据《税收征管法》及其《实施细则》的要求，税务机关在加强登记管理（户籍管理）、征收管理和税务稽查的同时，在管理环节由征管部门实施“税务检查”，解决纳税人在税务登记、发票使用、纳税申报等过程中出现的错误。纳税评估就是实施这种“税务检查”的管理手段，由于刚刚起步，不可避免地存在一些问题和不足，需要进一步完善和改进。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　1、纳税评估作用定位不够准　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　纳税评估是税务机关实施日常税源管理的重要手段，其作用往往被高估或低估。有的人认为纳税评估是税务机关的中心工作，日常税收管理应当以纳税评估为中心，良好的纳税评估可以“包治百病”；有的人认为纳税评估不能从根本上解决日常税收问题，对纳税工作不重视，研究不够，落实不利，存在一定形式的“走过场”。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2、纳税评估运转机制不够好　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　从流程看，纳税评估一般可分为收集整理评估资料、确立评估对象、审核分析、举证确认、评定处理、成果反映六个阶段。从职能看，纳税评估可分为评估立项、评估对象确定、任务下发、评估实施、评估成果落实及统计、评估资料整理归档等环节。目前的问题，一是基层征收单位纳税评估岗责不统一；二是评估不完善；三是业务上存在多头管理现象，县级评估机构受上级多个业务部门指导，且部门间各有各的要求，各有各的一套标准和做法，造成下级评估机构无所适从；四是纳税评估文书不够统一。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　3、纳税评估指标体系不够全　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　纳税评估指标体系的建立目前仍处于起步探索阶段，没有建立起分级指标体系。人为评估仍是主要手段，受评估人员知识、素质、能力的影响，该发现的异常情况没有被及时发现，评估移交的异常企业有时被证明正常，纳税评估质量大打折扣，影响了纳税评估工作的整体效应。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　4、纳税评估信息来源不够多　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　全方位、多领域、大容量、多角度掌握纳税人的涉税信息，是纳税评估工作开展的前提和基础， 其完整性和准确性直接影响着纳税评估工作的效率和效果。但目前我们实施评估所依托的信息资料少、来源狭隘、准确性和真实性较低，导致评估结果出现偏差多。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　5、纳税评估人员素质不够强　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　纳税评估工作是一项业务综合性较强的工作，除了要求税务人员具有爱岗敬业的政治品质外，更需要具备较高的业务素质，必须能够依据国家的税收政策及自身综合素质，从多层面对税源状况、纳税行为进行细致的案头分析，能够准确审定申报数据的真实性、合理性、合法性。目前，评估人员很多都是初次从事评估工作，主要靠自己摸索，缺乏理论指导，同时评估人员业务素质参差不齐，税收法律、政策、会计财务知识缺乏，对经济形势变化、税源变动情况、企业生产经营状况了解不够，很难挖掘深层次的涉税问题。从而使大量评估工作流于形式，仅仅停留在看看报表、对对数字、算算指标的浅层次上，纳税评估的综合、全面监控作用难以得到充分发挥。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　6、纳税评估部门衔接不够紧　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　目前评估工作和征管之间具体分工、信息传递存在着不衔接、不协调的问题，例如纳税评估所需征管资料的取得、评估发现异常的移交、对征管建议的提出和落实、对评估和稽查在质量、时限方面的协调等都没有具体规定，限制着征管功能的发挥。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　7、评估工作目标考核不够明　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　目前，评估工作量较大，从现有的评估人员、评估信息资料、评估手段来看，很难保证质量。偏面追求评估覆盖面，势必造成评估工作粗糙，违背开展纳税评估的初衷，无法充分发挥纳税评估监控作用。当前，由于评估工作缺乏规范，也无相应工作质量标准，没有标准就无从考核，没有考核就没有提高。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二、提高纳税评估工作质量的几点建议　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　实施纳税评估应该达到四个目的：一是强化税源管理，通过掌控税源，掌握税源变化趋势，为微观税源分析奠定数据基础，为宏观政策的制定提供科学依据；二是促进诚信纳税，通过严密征管，优化服务，形成良好的体制激励，营造依法纳税、诚信纳税的良好氛围；三是密切征纳关系，通过税务部门与纳税人之间的函告和约谈制度，帮助纳税人准确理解和遵守税法，为纳税人提供更为深层次的服务，给纳税人提供自我纠错的机会；四是严肃税收法纪，对信誉等级低的纳税人，在函告和约谈都不起作用的情况下，加大税务稽查力度，打击各种偷逃抗税行为。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（一）正确认识纳税评估工作的地位和作用　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　在深化征管改革基础之上，纳税评估是介于征收与稽查间的“过滤网”和“二传手”。作为一种新的税收管理手段，纳税评估与税收征收、管理、稽查等有着密切的联系。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　1、纳税评估是加强日常征收管理的有效措施　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　纳税评估是一种事后管理工作，对纳税人的申报、生产经营、财务核算情况及其他信息进行搜集、审核、评析、查证，为实施有针对性的检查或稽查进行必要的准备，对加强征收管理有着非常重要的意义。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2、纳税评估是实现税源监控的有效手段　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　纳税评估工作有利于提高税务机关的税源监控能力。税收征管质量的高低，取决于税务机关对各类税源监控能力的强弱，而税源监控手段是否先进、科学、易行，又直接影响到征管的效率。在纳税人数量逐渐增多的情况下，加强纳税评估是提高税务机关税源监控能力必不可少的措施。纳税评估犹如税务机关实施管理的“雷达检测站”，通过设置科学的评估指标体系，借助信息化手段，对监控区域内全体纳税人的纳税情况进行“扫描”，及时发现疑点，向其他管理环节传递排除疑点的意见，使各项管理措施环环相扣，防范偷逃骗抗税行为的发生。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　3、纳税评估是解决淡化责任的有效载体　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　纳税评估有利于税收管理员职能的全面发挥。在基层，设立税收管理员能有效解决“疏于管理，淡化责任”的问题。在经济快速发展的今天，单纯依靠稽查手段，很难在较短的时间内掌握全体纳税人的真实纳税情况。及时进行纳税评估，通过指标分析、约谈、举证，找准管理的主攻方向，让税收管理员从繁杂的事务性管理中摆脱出来，开展管理性检查，剖析有疑点的纳税行为，找出管理中的漏洞，进一步采取加强管理的措施，巩固管理基础。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　4、纳税评估是以人为本理念的有效体现　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　纳税评估有利于税务机关严密内部管理，是一项综合性的管理工作，对人员的素质、配套的管理措施有较高的要求。一方面可以增强干部学习理论知识的自觉性，让税务干部随着评估工作的深入逐步增加工作经验，提高自身综合素质，更好地体现个人价值。另一方面，通过评估、约谈、检查或稽查发现涉税违法违规行为的程度和额度，提醒纳税人自行纠正，建立和谐的征纳关系，杜绝随意执法和为税不廉行为的发生。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（二）确立和完善纳税评估工作运转机制　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　1、明确的纳税评估岗责体系。按照手工评估与机器评估相结合，案头资料分析与实地核查相联系，综合评估与单税种评估互动的纳税评估岗责体系。严格挑选纳税评估人员，组成单独或松散型的纳税评估机构，明确具体的岗责，制定相对明确的工作目标和考核体系。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2、完善评估流程。对每个行业的税收负担率、盈利率进行调查测算，将纳税人的纳税情况等信息资料输入计算机，按期自动生成纳税申报异常纳税人名单。评估岗位根据纳税申报表、资产负债表以及相关的信息资料进行理性分析后，最终确定实地检查对象。按照派工制的形式将检查任务分配给检查人员，明确其检查的内容和要求。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　3、逐步转移工作重点。随着税收征管现代化，在纳税人自行申报基础上，税务机关的重点力量应逐步向税务稽查转移。纳税人申报后，税务部门应严格审核纳税人的每份纳税申报表，进行审核比较。对纳税人计算错误或申报不实的，应书面通知报税人，要求改正或确定为对象。实现稽查选案由人工确定逐步集中到人机结合，提高稽查选案的客观性和准确性。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（三）建立分级纳税评估指标体系　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　1、建立综合纳税评估指标体系。纳税评估指标体系是纳税人所有税种和财务整体情况的综合反映，应尽量贴近纳税人的财务核算实际，避免不同税种之间“各自为战”。评估指标应包括税负率、税负变化差异、税负变化幅度、销售变动率，销售额增长幅度与应纳税额增长幅度对比、零（负）申报次数、非防伪税控票抵扣税额比率、认证不符次数、销售毛利率、成本毛利率、往来账户异常变动情况、存货、负债、进项税额综合对比、资产负债率、存货周转率、总资产周转率、销售利润率、总资产利润率、成本利润率、连续三个月零申报或负申报等。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2、科学确定指标体系的正常峰值。在测算指标体系后，还应按照纳税人生产能力、经营规模、区域经济发展状况确定合理峰值和警戒值，即同一指标的上下限数值，并与时俱进，适时修正，使各项指标体系建立在牢靠、科学的基础上，为选取评估、检查对象提供可靠的依据。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　3、建立分级分行业纳税评估模型。按照经济区域或行政区域，充分考虑政策性因素、季节性因素、价格因素和经营因素对税收的影响，根据税收负担对比、工业增加值、投入产出、能耗测算、工时耗用和设备生产能力，建立分级分行业纳税评估模型。国家、省级税务机关应建立宏观模型，建立行业平均增值率、平均利润率、平均税负、平均物耗能耗等指标体系，对国家东、中、西部地区提出指导性落实意见，省辖市、县级税务机关应建立具体的行业纳税评估模型，细化个性的企业税收负担率、成本能耗比率、费用收入比率等分析指标。模型建立后，应适度公开，方便基层税务机关执行，便于纳税人实现依法纳税的自觉遵从。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（四）严密征管查之间顺畅有力的执法链条　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　纳税评估是沟通税款征收与税务检查的桥梁。在纳税人财务核算水平差距较大、虚假申报屡禁不止、偷税与反偷税斗争仍然激烈的现实情况下，要把纳税评估发现的疑点全面落实清楚，必须做好纳税评估与管理性检查、稽查选案和稽查实施之间的衔接，形成征管查间顺畅有力的执法链条。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　1、做好纳税评估与管理性检查的衔接。经过与评估对象约谈、举证，纳税人对其办税行为做出解释后，对没有排除的疑点，转交给管理部门实施检查，使纳税评估成为管理性检查的“选案”主要手段。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2、做好纳税评估和稽查选案的衔接。让稽查集中力量查处偷逃骗税大要案，充分发挥威慑作用是今后一定时期的稽查工作方向。日常工作中，对评估中疑点多、基本能够定性为偷税的纳税人，及时移交稽查选案部门，作为稽查案源的组成部分。稽查选案部门应统筹安排，统一调度全年税收检查工作。环节移交资料的时间应明确限定，以保证检查或稽查的突然性，避免出现意外。在确定稽查对象后，要与纳税评估部门联系，防止出现部分纳税人长期不查、部分纳税人检查次数过多的问题。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　3、做好管理性检查和税务稽查的衔接。管理性检查对纳税人没有构成偷税为限，在实施管理性检查出现问题越查越大，涉税数额越查越多，纳税人由假定的违规行为变成偷税行为的情况，应由机关职能科室负责，及时移交税务稽查部门。税务检查既是对纳税人履行纳税情况的核实过程，也是检验征收、管理工作质量的过程。为防止检查、稽查人员拖延资料移交时间，贻误检查时机或隐情不报，应建立检查资料交接档案，健全案源移交登记、移送、反馈记录，交接双方注明资料名称、数量、时间，明确责任。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（五）设置简单易行的操作流程　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　统一规范纳税评估工作流程，明确每一流程工作期限、相应审批程序及相关职责。整体工作应体现税务机关便于操作和纳税人合法权益不受侵犯的原则，不能因此增加纳税人纳税成本，特别要充分尊重纳税人的合法权益，在约谈、举证环节给纳税人以足够的陈述、申辩时间，充分解释其纳税行为是否真实。对外（发送给纳税人）的文书要清晰、完整、准确地告知纳税人的权利和评估结果，保证行政行为合法有效。同时纳税评估的力量应当向管理一线倾斜，在基层征收单位设置评估岗位，负责本辖区的纳税人数据的采集、评估和结果反馈，避免因时间和空间的限制，影响工作效率。市级评估部门应根据不同时期的工作特点，安排评估任务，引导评估方向，检查评估质量，评价评估效果。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（六）进一步拓宽纳税评估信息获取渠道　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　依托税务信息“一户式”管理系统，充实纳税评估信息。现阶段评估信息应包括三方面信息。一是在征管过程中形成的纳税人涉税信息，包括纳税申报表、企业财务报表等；二是根据评估对象行业、经营范围、经营规模特征要求企业报送的相关材料、费用、工资及其他涉税资料；三是评估企业与关联企业在生产经营中形成的货物供应、市场销售、价格变动等信息；四是税务机关外部涉税信息，包括来源于国家行政管理机关、司法机关及社会中介组织公布的有关纳税人设立、生产经营、国民经济统计等涉税信息，以及国内、国际互联网、报纸、广播、电视等信息载体的中的涉税信息资料。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（七）尽快研发出纳税评估计算机管理系统　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　评估工作与财务管理密不可分，可以根据会计科目、税收政策勾稽关系，运用会计核算原理，研发推广纳税评估软件，将纳税评估中的数据采集、接收和结转计算、评估项目和对象的确定、审核评析、约谈举证、认定处理等整个环节都纳入计算机管理，逐步实现评析指标测算和主要文书处理的微机化和网络化，保障纳税评估工作的有序运作。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（八）提高纳税评估人员业务素质　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　纳税评估要求税务评估人员不但要了解税收工作本身，而且要了解企业的生产经营全貌及纳税人的详细情况和特点，掌握审核、评析、测算、取证、质询的全部技能，这要求税务人员尽快提高综合素质和分析综合能力。一是强化业务学习。全面学习税收业务、财务管理、会计制度、计算机相关知识。二是强化业务培训。围绕税源特点，提高经营观察、评估疑点把握、评估指标应用、评估约谈技巧、逻辑分析等能力，对照上级编发的纳税评估典型案例，进行系统培训，为纳税评估工作提供业务指导。三是强化业务交流。适时召开评估经验交流会、典型案例分析会、纳税评估知识进座，通过评估人员对报表分析、约谈技巧等评估方法的交流，使评估人员的评估水平在相互探讨中得以共同提高。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　作者单位：邢台市国家税务局　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　审核： 河北省国家税务局